Turvaneuvosto terästi otettaan

Janne Taalas

Libyan ja Norsunluurannikon kriisien ratkaisu osoitti, että YK:n turvallisuusneuvosto pystyy tekemään päätöksiä ja ratkaisemaan ongelmia. Jos Suomi nousee neuvoston vaihtuvaksi jäseneksi ensi syksyn äänestyksessä, sen täytyy ottaa vastuuta vaikeista päätöksistä esimerkiksi Syyriassa, kirjoittaa suurlähettiläs Janne Taalas.

YK:n turvallisuusneuvosto kirkasti viime vuonna kuvaansa kansain­välisen rauhan ja turvallisuuden ylimpänä vartijana. Yksi merkit­tävimmistä saavutuksista oli Libyan ja Norsunluurannikon kriisien tulokselli­nen hoitaminen. Turvallisuusneuvosto osoitti kykenevänsä päättäväiseen toi­mintaan ristiriitaisissa tilanteissa.

Norsunluurannikon kriisi puhkesi joulukuussa 2010, kun presidentti Lau­rent Gbagbo ei hyväksynyt presidentin­vaalien tulosta ja tilanne kärjistyi väki­valtaisuuksiksi. Turvallisuusneuvosto ei aluksi pystynyt ottamaan niihin kantaa, koska Venäjä epäili, että vaalit sen omilla lähialueilla nousevat valokeilaan.

Asia eteni turvallisuusneuvostossa vasta, kun YK:n pääsihteeri otti vahvan kannan ja alueelliset järjestöt – Länsi- Afrikan talousyhteisö ECOWAS sekä Af­rikan unioni AU – yhä selvemmin tukivat vaalit voittanutta Alassane Ouattaraa. Turvallisuusneuvoston päätökset vahvis­tivat Ouattaran asemaa, korostivat sivii­lien suojelua ja varmistivat, että vakavis­ta rikoksista rankaistaan. Käytännössä YK-joukot ja niitä tukevat ranskalaiset sotilaat valtuutettiin toimimaan vaalit varastanutta Gbagboa vastaan.

Toinen viime vuoden merkittävä krii­si oli Libyan kansannousu helmikuussa 2011. Vastauksena kriisiin turvallisuus­neuvosto hyväksyi ensin päätöslausel­man 1970, jolla pyrittiin lopettamaan väkivaltaisuudet, asetettiin pakotteita Li­byan johdolle ja pyydettiin kansainväli­sen rikostuomioistuimen ICC:n rikostut­kintaa. Gaddafin joukkojen eteneminen Benghazin porteille ja pelot verilöylystä johtivat parin viikon kuluessa päätöslau­selmaan 1973, jolla oikeutettiin kaikki muut sotatoimet libyalaisten siviilien suojelemiseksi paitsi miehitysjoukot.

Päätöslauselma 1973 jää historiaan vuoden 2011 tärkeimpänä päätöslau­selmana. Sen neuvottelut olivat vaikeat, sillä monet maat – Venäjä ja Kiina etu­nenässä – epäilivät sotilaallisen voiman­käytön tarvetta. Tilanteen nopea kehi­tys, Arabiliiton ja kansainvälisen median vaatimukset tehokkaista toimista sekä Ranskan taitava diplomatia loivat kui­tenkin pohjan päätöslauselman hyväk­symiselle.

Uusia avauksia

Julkisuudessa turvallisuusneuvoston saa­vutuksia mitataan sillä, kuinka neuvosto onnistuu kriisien hoitamisessa. Muu jää vähemmälle huomiolle. Kaksi viime vuo­den saavutusta onkin jäänyt pimentoon.

Ensinnä turvallisuusneuvosto uu­disti vuosikymmenen ajan sovellettua terrorismipakotejärjestelmää, jolla on pyritty estämään al-Qaida-verkostoon tai Taliban-liikkeeseen yhdistettyjen henkilöiden rahaliikenne ja matkustus.

Ratkaisu oli merkittävä, koska se purki al-Qaidan ja Talibanin välisen lin­kin ja loi kaksi erillistä listaa pakottei­den kohteena olevista henkilöistä. Tämä helpottaa pakotteiden kohteeksi joutu­neiden talibantaustaisten henkilöiden poistamista pakotelistalta ja siten edistää Afganistanin sovintoprosessia. Vuoden aikana myös kohennettiin listoille joutu­neiden henkilöiden oikeusturvaa.

Toiseksi pyrkimys kriisien ennalta­ehkäisyyn korostui. Syyskuussa 2010 Turkki järjesti turvallisuusneuvoston korkean tason istunnon ennaltaehkäisyn merkityksestä, ja vuotta myöhemmin sa­malla asialla oli Libanon. Saksan vetämä avoin istunto heinäkuussa 2011 keskittyi ilmastonmuutoksen vaikutuksiin kan­sainvälisen turvallisuuden kannalta, ja Portugali johti marraskuussa keskuste­lun, jossa arvioitiin laajasti varautumista uusiin uhkiin.

Kriisien ennaltaehkäisy on neuvos­tossa suhteellisen riidaton asia. Haas­teena on löytää keinoja, joilla kriiseihin voidaan puuttua entistä aikaisemmin. Lupaavalta vaikuttaa viime vuonna va­kiintunut käytäntö, jossa YK:n sihteeristö antaa kuukausittain katsauksen maail­malla juuri sillä hetkellä kuplivista kon­flikteista.

Lähi-itä erottaa

Lähi-itä on ollut turvallisuusneuvostolle aina vaikea pala, koska suurvaltojen edut törmäävät alueella.

Israelin ja palestiinalaisten rauhan­prosessin hyytyminen lisää paineita YK-neuvottelupöydissä, kun palestiinalaiset pyrkivät parantamaan neuvotteluase­miaan diplomaattisella aktiivisuudella. Israelille ja Yhdysvalloille tilanne on epämukava, koska niiden peruspyrki­myksenä on pitää Palestiinan kysymys mahdollisimman kaukana turvallisuus­neuvostosta ja YK:n saleista.

Yhdysvallat torppasi keväällä 2011 veto-oikeudellaan turvallisuusneuvoston päätöslauselman, joka tuomitsi Israelin siirtokuntarakentamisen. Teemaan pa­lattiin syksyllä, kun turvallisuusneu­vosto ryhtyi käsittelemään Palestiinan YK-jäsenhakemusta – YK:n peruskirjan mukaan tarvitaan turvallisuusneuvos­ton suositus, jotta maa voi saada YK:n jäsenyyden.

Asia on edelleen turvallisuusneuvos­ton pöydällä, ja se voidaan viedä äänes­tykseen vuorokauden varoajalla. Yh­dysvallat on lobannut neuvoston jäsen­maita olemaan puoltamatta Palestiinan YK-jäsenyyttä. Jos mahdollisessa äänes­tyksessä puoltoääniä on alle yhdeksän, Yhdysvaltojen ei tarvitse käyttää veto-oikeuttaan. Tällä hetkellä näyttää siltä, ettei tarvittavaa yhdeksää ääntä löydy, mutta tilanne saattaa muuttua.

Lisäksi turvallisuusneuvostolta on puuttunut kokonaisvaltainen ote arabi­kevään vallankumous- ja demokratialii­kehdintään.

Jemenissä turvallisuusneuvosto lai­nasi onnistuneesti arvovaltansa alueel­lisen järjestön GCC:n (Gulf Cooperation Council) rauhansuunnitelmalle. Toisaal­ta neuvosto ei ole kyennyt ottamaan johtavaa roolia Syyrian kaaoksen rat­kaisemisessa. Samoin neuvosto on ollut varovainen puuttumaan Bahrainin tai Egyptin tilanteeseen. Mistään strategi­asta ei voi puhua.

Taustalla ovat neuvoston jäsenten erilaiset intressit Lähi-idässä, erityisesti Venäjän perinteinen tuki Syyrialle, mutta myös syvällisemmät erimielisyydet neu­voston roolista ja valtioiden suvereeni­suuden kunnioittamisesta. Erimielisyy­det ovat kiteytyneet siviilien suojelun ja suojeluvastuun (responsibility to protect) käsitteisiin.

Kiista siviilien suojelusta

Libyan ja Norsunluurannikon kriisien ratkaisuissa siviilien suojelu ponnahti turvallisuusneuvoston keskiöön. Pää­töslauselma 1973 nosti siviilien suoje­lun ensi kertaa YK:n oikeuttaman soti­lasoperaation strategiseksi tavoitteeksi. Aikaisemmin siviilien suojelu on ollut alemman tason tavoite, jolla on tuettu strategisen tason ratkaisua, kuten rau­hanprosessia. Perinteinen lähestymistapa ei Libyan tapauksessa toiminut, koska strategisesta tavoitteesta vallitsi erimie­lisyys. Vaihtoehtoina olivat hallinnon vaihto ja tulitauko.

Venäjä, Kiina, Intia ja Etelä-Afrikka ovat väittäneet, että niitä jymäytettiin ja Nato ylitti päätöslauselman mandaatin. Väitteen arvioiminen on vaikeaa, koska jo lähtökohtaisesti mandaatilla oli kaksi tulkintaa: Hyväksymistilanteessa länsi­maat korostivat avoimesti tarvetta vaih­taa Muammar Gaddafin hallinto, mitä ne pitivät ainoana tapana taata siviilien turvallisuus. Toiset taas korostivat rajoi­tetumpaa siviiliensuojelutehtävää.

Päätöslauselmassa ei mainita hal­linnon vaihtoa, mutta hyväksymisko­kouksessa käyty keskustelu tuskin jätti paikalla olleille epäilyksiä siitä, mihin päätöslauselmaa tultaisiin käyttämään.

Tilannetta hämmentää lisää kiista alueellisten järjestöjen tehtävistä. Afri­kan unioni korosti Gaddafin hallinnon ja vallankumouksellisten tasa-arvoista kohtelua ja tuki suppeaa suojeluman­daattia. AU joutui kuitenkin kriisin rat­kaisussa nopeasti sivuraiteelle. Monet Afrikan maat ovat arvostelleet Afrikan unionin ohittamista ja Arabiliiton kes­keistä asemaa.

Alueellisten järjestöjen vallan kasvus­ta kertovat myös Länsi-Afrikan talous­yhteisön ECOWASin ja Afrikan unionin toiminta Norsunluurannikolla, Persian­lahden yhteistyöneuvoston GCC:n rooli Jemenissä ja Arabiliiton vahva vaikutus Libyan ja Syyrian kriisien käsittelyssä. Epäselvää on, miten ratkaistaan tilanne, jossa alueelliset järjestöt ovat keskenään erimielisiä.

Päätöslauselman 1973 tulkinnasta juontuva erimielisyys kaatoi pitkään yritykset puuttua Syyrian tilanteeseen. Venäjä ja Kiina estivät Libyan kaltaisen kehityskulun, jossa tuomitseva teksti joh­taisi voimankäytön oikeuttavaan päätös­lauselmaan

Arabiliiton tammikuussa esittämä rauhansuunnitelma sai tuekseen kaikki muut turvallisuusneuvoston jäsenmaat paitsi Venäjän ja Kiinan, jotka kaatoivat veto-oikeudellaan siihen pohjautuvan päätöslauselman. Kun turvallisuusneu­vosto oli lukossa, haettiin ratkaisua YK:n yleiskokouksesta. Siellä hyväksyttiinkin päätöslauselma, jolla tuettiin Arabiliiton aloitetta ja vaadittiin YK:n ja Arabiliiton yhteisen Syyria-erityisedustajan nimeä­mistä selvin numeroin 137–12.

Sen jälkeen kun Kofi Annan nimet­tiin erityisedustajaksi, hänen toimintansa on rytmittänyt Syyria-keskusteluja. Tur­vallisuusneuvosto on löytänyt yhteisen sävelen Annanin tukemiseksi. Toisaalta yksimielisyyttä Syyrian poliittisesta muu­tosprosessista ei ole. Asiaa ei ole käsitelty loppuun neuvostossa.

Kiistoista huolimatta turvallisuus­neuvoston toiminta on viime aikoina osoittanut, että kansainvälisistä rikok­sista ja vakavista ihmisoikeusloukkauk­sista on aikaisempaa todennäköisempää joutua syytteeseen. Myös suojeluvastuun periaate on vahvistunut.

Libyassa ja Norsunluurannikolla ryhdyttiin toimiin veritöihin syyllisty­nyttä valtion johtoa vastaan, ja Gbagbo on tällä hetkellä Haagissa odottamassa oikeudenkäyntiä. Suojeluvastuun pe­riaatteeseen on viitattu useissa päätöslauselmissa myös Libyan kiistan jälkeen, kuten Etelä-Sudanin ja Jemenin päätös­lauselmissa kesällä 2011. Epäsuoremmin suojeluvastuu on ollut esillä Somalia-päätöslauselmassa ja päätöslauselmassa lapsista aseellisissa konflikteissa.

Turvallisuusneuvoston työssä on paljon jatkuvuutta, joten jos Suomi valitaan vaihtuvaksi jäseneksi vuosiksi 2013– 2014, esillä ovat todennäköisesti uu­delleen alueellisten järjestöjen tehtävät, Lähi-idän kysymykset ja suojeluvastuu.

Suojeluvastuun periaatteesta ja ran­kaisemattomuuden vastaisesta työstä keskustellaan yhä käytännöllisemmällä tasolla: milloin ja kenen tulee toimia, kuinka veristä sorron on oltava, jotta kansainvälinen yhteisö puuttuu asiaan, ja mikä on oikea aika haastaa hirmuhal­litsijat kansainväliseen oikeuteen? Kysy­mykset ovat poliittisia, ja ne joudutaan joka tilanteessa pohtimaan erikseen. Tätä poliittista analyysia varten turvallisuus­neuvosto on alun perin luotu, ja tähän keskusteluun Suomen tulee jäsenehdok­kaana valmistautua.

Alueellisten järjestöjen asema pysyy vuosien ajan turvallisuusneuvoston työ­sarkana. Alueelliset järjestöt ovat viime vuosina vahvistaneet asemiaan sekä pää­töksenteossa että toimeenpanossa. Tähän myönteiseen kehitykseen on liittynyt on­gelmia erityisesti Afrikassa: voimistuvan Afrikan unionin ja perinteisesti paljon Afrikan kysymyksiä ratkovan turvalli­suusneuvoston välillä on ollut ajoittain kitkaa erityisesti rankaisemattomuuteen ja suojeluvastuuseen liittyvissä kysymyk­sissä.

Lähi-itä – erityisesti Palestiinan koh­talo – on ja pysyy turvallisuusneuvoston asialistalla, mutta valmista tuskin tulee. Todelliset neuvottelut voidaan käydä vain Israelin ja palestiinalaisten välillä, ja tässä turvallisuusneuvoston tehtäväk­si jää neuvotteluiden perusperiaatteiden paaluttaminen. Toistaiseksi kahdenvä­liset neuvottelut näyttävät pysyvän lu­kossa.

Sähköposti Facebook LinkedIn Twitter Lisää