Horjahteleva demokratia

Joonas Pörsti/UP

Euroopan unioni on ratkonut talouskriisiään tavoilla, jotka eivät ole noudattaneet kaikilta osin demokratian pelisääntöjä. Vuonna 2009 voimaan astuneen Lissabonin sopimuksen piti vahvistaa Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien asemaa, mutta kehitys on ollut talouspolitiikassa sen jälkeen päinvastaista.

Demokratian etenemistä seu­raavan Freedom House -jär­jestön mukaan maailman 195 maasta 90 voidaan luokitella vapaiksi: vaalit ovat näissä maissa vapai­ta ja kansalaisten poliittiset osallistumisoikeudet riittäviä. Vapaiden maiden joukko jopa vahvistui viime vuoden ku­luessa kolmella Afrikan maalla.

Valopilkkuja on monia: Burmassa opposition edustajia valittiin parlament­tiin, Senegalissa onnistui vallansiirto, Tongan kuningaskunnassa lehdistön ja järjestöjen toimintavapaus kasvoi.

Kokonaiskuva ei näytä yhtä hyvältä. Kun poliittisten vapauksien ja kansalaisvapauksien mittarit summataan, vapau­det ovat taantuneet maailmassa seitse­män vuotta peräkkäin.

Useissa maissa muutokset ovat ol­leet Freedom Housen tammikuussa jul­kaiseman raportin mukaan vähittäisiä. Esimerkiksi Venäjä on vajonnut Vladimir Putinin johdolla osittain vapaiden mai­den luokasta ei-vapaiden maiden luok­kaan. Ukraina näyttää kulkevan samaa tietä alaspäin.

Euroopan unioni on tässä katsan­nossa vapaiden maiden vyöhykettä, joka on pitänyt demokratian soihtua esillä naapureilleen Pohjois-Afrikassa, Lähi-idässä ja Euraasiassa. Freedom House kiinnittää unionin jäsenmaista huomiota Kreikan äärioikeistoon, joka on saanut vainota maahanmuuttajia ja vasemmistopuolueiden edustajia va­paasti poliisin katsoessa tilannetta läpi sormien. Italiassa pisteitä heikentävät maan eteläosissa rehottava korruptio ja mediayhtiöiden omistuksen pysyminen Silvio Berlusconin käsissä.

Euroopassa kuitenkin muhii demo­kraattisen päätöksenteon näkökulmasta ongelmia, joita yhdysvaltalaisen Freedom Housen mittarit eivät tavoita. Ongelmien taustalla ovat ne keinot, joilla euroalu­een poliittiset johtajat ovat pyrkineet ratkaisemaan maanosan taloudellista kriisiä. Talouspoliittista valtaa – toistai­seksi lähinnä oikeutta päättää valtion menoista – on siirretty yhä enemmän kansallisilta parlamenteilta EU-tasolle, vastoin Maastrichtissa vuonna 1992 solmittua sopimusta.

”Käsillä oleva Euroopan talouskriisi on mitä suurimmassa määrin myös valtiosääntökriisi”, arvioi Helsingin yli­opiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen joulukuussa eduskun­nan perustuslakivaliokunnassa.

Tilanteen oikeudellista arvioimista hankaloittaa, että päätösvaltaa siirtyy unionitasolle vähittäin. Esimerkiksi Euroopan keskuspankin tehtävät ovat laajentuneet perinteisen rahapolitiikan ulkopuolelle, ja pankki rahoittaa kriisi­maita ostamalla niiden valtionlainoja.

Vuosina 2010–2012 keskuspankki osti valtionlainoja hieman yli 200 miljar­dilla eurolla, mutta maakohtaisia sum­mia ei julkistettu. Viime syksynä tämän rahoitusmarkkinaohjelman korvannut OMT-ohjelma on läpinäkyvämpi. Riski on silti olemassa. Jos jonkin jäsenmaan maksukyvyttömyys aiheuttaa tappioita, ne ovat vaarassa kaatua kaikkien euro­maiden niskaan.

Tuomas Ojanen katsoo, että perussopimuksia on jouduttu venyttämään liian laveilla tulkinnoilla, jotta ne kat­taisivat talouden pelastusoperaatiot. ”Jos perussopimukset eivät riitä, demokratian kannalta on totta kai parempi, että muu­tetaan perussopimuksia sellaisiksi, että ne kattavat yritykset hoitaa talous- ja rahaliiton kriisiä”, Ojanen kommentoi.

Filosofian tohtori Thomas Wallgren ehdottaa neuvoa-antavan kansanäänes­tyksen järjestämistä Suomessa Euroopan unionin talouspoliittisen yhdentymisen syventämisestä. Kansanäänestyksessä voitaisiin antaa useita vastausvaihto­ehtoja, jotta kansalaiset voisivat ottaa kantaa myös taloudellisen yhdentymi­sen asteeseen. EU:n tasolla tulisi valita suoralla vaalilla kansankokous unionin perussopimuksen uudistamiseksi.

Wallgren korostaa demokratian itseisarvoa, joka näyttää painuneen taka-alalle talouskriisissä.

”Demokraattinen yhteiskunta ei ole hyvä sen takia, että se tuottaa hyviä tu­loksia tai johtaa hyvään politiikkaan, vaan yhteiskunta on hyvä ja sen poli­tiikka on hyvää, tuloksista riippumatta, silloin kun se on demokraattinen”, Wall­gren kirjoittaa eduskunnan perustuslaki­valiokunnalle antamassaan lausunnossa.

Hänen mukaansa Euroopan unio­nissa vallitsi jo ennen talouden pelas­tuspaketteja demokratiavaje, jonka yksi ilmentymä on ollut Brysseliin keskitty­nyt etujärjestöjen ja yritysten voimakas lobbaus.

Kriisi lisäsi hajanaisuutta

Valtiosääntöoikeuteen erikoistunut aka­temiaprofessoriKaarlo Tuori tulkitsee, että kriisimaiden auttamiseksi rakennet­tuja jäsenmaiden ja euroalueen yhteisiä pelastuspaketteja voidaan myös puolus­taa EU:n perussopimusten valossa.

Usein on vedottu Maastrichtin sopimuksen artiklaan 125, jonka mukaan unioni tai toiset jäsenmaat eivät ole vas­tuussa jäsenmaiden taloudellisista vel­voitteista. Toisaalta artiklan 122 nojalla EU:n neuvosto voi komission ehdotuk­sesta myöntää jäsenvaltiolle taloudellista apua, jos ”luonnonkatastrofit tai poik­keukselliset tapahtumat, joihin jäsen­valtio ei voi vaikuttaa, ovat aiheuttaneet tuolle jäsenvaltiolle vaikeuksia”.

Hankalampaa on Tuorin mukaan ankkuroida Euroopan keskuspankin viimeaikaisia toimenpiteitä EU:n perus­sopimuksiin, jotka asettavat pankin teh­täville selkeät rajat. Lisäksi keskuspankin riippumattomuus näyttää vähentyneen, kun EKP on osallistunut pelastuspaket­tien suunnitteluun EU:n komission ja Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa, usein poliittisen paineen alaisena.

Keskuspankki on etääntynyt siitä saksalaisen valtiojohtoisen liberalis­min ordoliberaalista perinteestä, jon­ka hengessä sen tehtävät määriteltiin Maastrichtin sopimukseen, Tuori huo­mauttaa. Tämän perinteen mukaan keskuspankin tulee olla poliittisesti riip­pumaton ja huolehtia ennen kaikkea rahan vakaudesta. Saksan perustuslaki­tuomioistuin linjasi viime vuonna, että nämä ovat muuttumattomia edellytyksiä Saksan osallistumiselle rahaliittoon.

”Jos sosiaaliset oikeudet ovat poissa, ihmisiä ei kiinnosta vaikuttaa yhteiskunnalliseen päätöksentekoon ainakaan demokratian tuntemin pelisäännöin.”

Lisäksi viimeaikaista eurooppalaista yhteistyötä on leimannut hallitustenvälisyys. Britannian ja Tšekin vastus­tuksen vuoksi tiiviimmän talousunionin rakentamisesta sovittiin viime vuonna lopulta uudella kansainvälisellä sopi­muksella, ei EU-sopimuksin. Ongelmana on, että hallitustenvälisestä yhteistyössä puuttuvat ne demokraattiset valvonta­mekanismit, jotka on rakennettu Euroo­pan unionin sopimusjärjestelmään.

Talouskriisin torjuntaa on valmis­teltu uusilla kokoonpanoilla, kuten Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan Herman Van Rompuyn ja euroryhmän työryhmissä, euroalueen johtajien huip­pukokouksissa, toisinaan myös Saksan ja Ranskan päättäjien keskinäisissä ta­paamisissa.

Tuorin johtopäätös on, että talous­kriisi on lisännyt EU:n institutionaalista hajanaisuutta ja ”pikemminkin vahvis­tanut kuin vähentänyt Euroopan yhden­tymistä leimannutta demokratiavajetta”, hän kirjoittaa European University Insti­tuten julkaisemassa artikkelissa.

Perusoikeudet rapautuvat

Talouden pelastuspaketit ja niihin liitty­vä talouskuri ovat rajoittaneet samaan aikaan sekä apua antavien että sitä saa­vien maiden parlamenttien taloudellista päätösvaltaa.

Kreikka, Irlanti ja Portugali ovat joutuneet ottamaan vastaan yksityis­kohtaisia ohjeita säästökohteista EU-komission, IMF:n ja euromaiden muo­dostamalta troikalta saadakseen tarvit­semansa apupaketit. Italiassa vaaleilla valittu pääministeri Silvio Berlusconi joutui lähtemään viime vuonna ulkomai­den painostuksesta. Maahan nimitettiin Mario Montin johtama virkamieshalli­tus, kun markkinoilla levisi epäluotta­mus maan talouspolitiikkaa kohtaan. Espanja on sinnitellyt toistaiseksi Eu­roopan keskuspankin tarjoaman edul­lisen rahoituksen turvin. Mutta vastineeksi sekin on joutunut leikkaamaan budjettialijäämäänsä rajusti, mikä näkyy ennätystyöttömyydessä.

Professori Tuomas Ojanen katsoo, et­tä menoleikkaukset ja säästökuurit ovat rapauttaneet etenkin Kreikassa väestön taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä perus- ja ihmisoikeuksia: maan valtiol­liset ja yhteiskunnalliset perusrakenteet ovat murenemassa, maa kurjistuu sosi­aalisesti ja rasismi lisääntyy.

”Ihmisoikeudet luovat ne perusedel­lytykset, joilla ihmiset voivat aktiivisesti osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnalliseen päätöksentekoon”, Ojanen summasi jou­lukuun Eurooppa-neuvoston kokouksen jälkeen. ”Jos sosiaaliset oikeudet ovat poissa, ihmisiä ei kiinnosta vaikuttaa yhteiskunnalliseen päätöksentekoon ai­nakaan demokratian tuntemin pelisään­nöin.”

Myös apua antavissa maissa parla­mentaarinen talouspoliittinen päätösval­ta on kaventumassa. Vanhaa kasvu- ja vakaussopimusta on uudistettu lisää­mällä puoliautomaattisia rangaistuksia niille jäsenmaille, jotka eivät ole saaneet budjettivajettaan kuriin. Komission eh­dottamissa lisäsäännöissä (niin sanottu two-pack) kaikkien euromaiden pitäisi antaa budjettinsa etukäteen komission hyväksyttäväksi ennen käsittelyä kansal­lisessa parlamentissa.

Mihin raja vedetään?

Valtiosääntöasiantuntijoiden mukaan selkein vaihtoehto euroalueen kehittämi­seen olisi uudistaa EU:n perussopimus. Poliittisista syistä tätä tietä pidetään kui­tenkin mahdottomana. Hyvässä muistis­sa on kompurointi EU:n perussopimusten kanssa 2000-luvulla. Ranskalaiset ja hol­lantilaiset hylkäsivät EU:n perustuslain 2005 ja irlantilaiset kertaalleen Lissabo­nin sopimuksen 2008.

Tuomas Ojasen mielestä päätöksen­teon demokraattisuuden lisäämiseen ei tarvita uusia konsteja. Vuonna 2009 voimaan astunut Lissabonin sopimus vahvisti jo periaatteessa unionin de­mokraattista luonnetta parantamalla Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien asemaa, lisäämällä avoi­muutta ja mahdollistamalla niin sanotun kansalaisaloitteen.

Erimielisyyttä on siitä, miten eri instituutiot tuodaan mukaan päätök­sentekoon. Europarlamentti on ollut sivuraiteella, kun euroalueen yhteisiä talouspoliittisia rakenteita on muovat­tu. Parlamentilla ei ole sananvaltaa, kun Euroopan vakausmekanismin suojiin koottuja rahoja jaetaan kriisimaille.

Suomen hallitus on vastustanut EU:n tasoisten tulonsiirtomekanismien raken­tamista esimerkiksi euroalueen yhteisten velkakirjojen eli eurobondien muodossa. Samaan linjaan sopii, että europarlamen­tille ei anneta valtaa rahoihin, jotka on kerätty kansallisista verovaroista. ”Ei voida mennä niin, että annetaan valtaa, mutta vastuu ei kulje mukana”, päämi­nisteriJyrki Katainen on linjannut.

Oma taiteenlajinsa on Euroopassa tullut siitä, kuinka kansalliset parla­mentit pidetään mukana päätöksente­ossa, kun hallitustenväliset neuvottelut ovat edenneet huippukokouksissa yön tunteina.

Päätöksiä on usein yritetty runnoa kokoon nopeasti, ennen kuin Aasian pörssit avautuvat ja antavat ensimmäi­sinä tuomionsa euroalueen näkymistä.

Lissabonin sopimuksen mukaan kansallisilla parlamenteilla on kahdek­san viikkoa aikaa tutustua komission lainsäädäntöehdotuksiin ennen kuin ne etenevät EU:n neuvoston ja parlamentin käsittelyyn. Tuona aikana parlamentit voivat selvittää, ovatko lakiehdotukset esimerkiksi yhteensopivia päätöksenteon läheisyysperiaatteen kanssa. Tämän subsidiariteettiperiaatteenmukaan asioista pitää päättää niin lähellä kansa­laisia kuin mahdollista, jotta byrokratia ei lisäänny tarpeettomasti.

Käytännössä kansallisten parlament­tien vaikutusmahdollisuudet ovat olleet sidoksissa kansalliseen perustuslakiin. Suomessa ja Saksassa parlamentti on pidetty paremmin ajan tasalla kriisitoi­menpiteiden valmistelussa kuin monissa muissa maissa, esimerkiksi Ranskassa.

Kaarlo Tuorin mukaan Eurooppaa vaivaaviin talouspolitiikan demokraat­tisen oikeutuksen ongelmiin voidaan hakea ratkaisua kahta eri tietä.

Nykyisellä tiellä valtaa siirretään yhä enemmän EU-tason talousvirkamiehistöl­le, ja lopputuloksena voi olla Euroopan valtiovarainministeriö, joka laittaa lipsu­vat jäsenmaat uudelleen ruotuun. Tämän vaihtoehdon mukaan finanssipolitiikka, eli tuloista ja menoista päättäminen, tu­lisi irrottaa rahapolitiikan tavoin poliitti­sesta kontrollista ja antaa byrokraattien tehtäväksi.

Tuori kannattaa itse toista tietä, jossa lopultakin tunnustetaan EU:ta vaivaava demokratiavaje ja unionin rakenteita vahvistetaan niin, että syntyy demokraat­tinen liittovaltio. Europarlamentilla, kan­sallisilla parlamenteilla ja päätöksenteon läpinäkyvyydellä olisi federalistisessa Eu­roopassa keskeinen asema.

Tällä tiellä tosin on monia poliittisia ja kulttuurisia esteitä. Tuori myöntää, et­tä Euroopan laajuinen demokratia edel­lyttää eurooppalaisen kansalaisyhteis­kunnan ja yhteisen identiteetin syntyä. Tässä suhteessa talouskriisillä on ollut myönteinen vaikutus, kun Euroopan ta­lousongelmista on alettu keskustella ensi kertaa myös Suomessa koko Euroopan yhteisinä asioina.

Sähköposti Facebook LinkedIn Twitter Lisää