Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä

Ulkopolitiikan tutkimuksesta käytäntöön

Ulkopolitiikka julkaisee verkkosivuillaan professori Kari Möttölän alustuksen, jonka hän piti marraskuussa 2013 ulkoasiainministeriön järjestämässä seminaarissa "Tutkimus kohtaa politiikan".

Annetun tehtäväni mukaisesti puhun siitä, miten olen kokenut tutkimuksen merkityksen kansainvälisissä suhteissa ja ulkopolitiikassa ja soveltanut – tiedostamatta tai tietoisesti, omaksuttuna tai hankittuna – tutkimustietoa suunnittelun ja analyysin apuna ja perustana.

Politiikan suunnittelun, analyysin ja tutkimuksen kattama kokonaisuus on ulkoministeriöissä haastavasti hoidettava ja järjestettävä toiminto. Tavatessa kollegoja eri maista joutuu kuulemaan, miten eri nimikkeillä kulkeva yksikkö on ollut milloin kasvussa, milloin laskussa, ja joskus lakkautettu. Suomen ulkoministeriössä suunta on ollut ylöspäin, vaikkakin muotoja ja rakenteita vaihdellen ja resursseilla mitattuna pienin askelin.

Tulin aikanaan hoitamaan ajankohtaista ja laajenevaa asia-aluetta (Etyk/Euroopan poliittis-sotilaalliset turvallisuuskysymykset) turvallisuuspolitiikan analyytikkona. Sittemmin hoidin urani kuluessa, eri painotuksin, rinnakkain niin suunnittelua, analyysia kuin tutkimustakin, kuten nykyisen suunnittelu- ja tutkimusyksikön (STU) työjärjestys määrää.

Tänään Suomen ulkoministeriön STU on keskikokoa EU-maiden joukossa; se on kärkijoukkoa, kun tarkastellaan tutkimuksen käyttämistä sektoritutkimuksen määritelmin ”johtamisen, kehittämisen ja suunnittelun strategisena resurssina” tai valtioneuvoston kuuluttamassa ”tietopohjaisessa yhteiskuntapolitiikassa”.

Tutkimusympäristö, joka koostuu tutkijayhteisön piirissä käytävästä keskustelusta ja tutkimuksen julkisista tuloksista, vaikuttaa politiikan suunnittelijaan – ja sitä kautta ulkopolitiikan tekemiseen – muutoinkin kuin niiden tutkimushankkeiden kautta, joita ulkoministeriö nimenomaisesti tilaa tai muutoin käyttää hyödykseen.

Jokainen ulkopolitiikan ammattilainen on koulutuksensa ja kokemustaustansa kautta enemmän tai vähemmän tutkimuksen teorioiden tai lähestymistapojen tuote. Tutkimustiedon läpäisevä vaikutus maailmankuvaan ja strategiseen ajatteluun on luonnollisesti suurempi ja pysyvämpi niiden piirissä, jotka toimivat hallinnossa operatiivisen työn paineista vapaina analyytikkoina tai politiikan suunnittelijoina. Tuossa etuoikeutetussa asemassa pystyin säilyttämään elävän kosketuksen ulkopolitiikan ja kansainvälisten suhteiden tutkimukseen kotimaassa ja kansainvälisesti.

Teorian vaikutus politiikkaan heijastaa vallanjaon, hallinnan ja arvojen muutoksia kansainvälisissä suhteissa. Ajatellaanpa ”suuria debatteja”, joita on tutkimuksen piirissä käyty realismin, liberalismin ja konstruktivismin tai sosiaalisen teorian ja niistä johdettujen lähestymistapojen asemasta kylmän sodan jälkeisinä vuosikymmeninä 1990- ja 2000-luvuilla.

Miten tutkimus vaikuttaa valintoihin, joita tehdään Suomen ulkopolitiikan perinteen ja käytännön joutuessa suurten toimintaympäristön muutosten eteen?

Tuskin voi olla vahvempaa osoitusta yhden suuntauksen, liberaalin institutionalismin, vaikutuksesta kuin 1990-luvun Eurooppa – ja Suomi.

Kylmän sodan päättyminen ja Neuvostoliiton hajoaminen rauhanomaisesti näytti ajaneen realismin sivuraiteelle. Yksinapaisessa järjestyksessäkin Yhdysvaltain roolina oli globaalien hyödykkeiden tuottaminen pikemmin kuin voimapolitiikka.

Liberaalit tekijät – demokratia, taloudellinen vuorovaikutus ja kansainväliset instituutiot – näyttivät selittävän ja muokkaavan kansainvälistä järjestystä. Liberaalin tai demokraattisen rauhan teoria ohjasi Euroopan unionin ja lännen strategiaa, joka tähtäsi vakaan demokratian vyöhykkeen laajentamiseen tukemalla siirtymämaiden poliittista ja taloudellista uudistusta; lopulta integraatio vetäisi mukaansa myös Venäjän.

Etyjin omaksuma kokonaisvaltaisen ja yhteistyövaraisen turvallisuuden käsite sekä Kööpenhaminan koulukunnan luoma turvallistamisajattelu loivat eräänlaisen kansainvälisen sosiaalipolitiikan toimintamallin, jonka avulla voitaisiin hallita niin valtioidenvälisiä kuin yhteiskuntien sisäisiä suhteita, ja paitsi yhdentyvässä Euroopassa myös globaalisti.

Suursodan vaara väistyi ja murroksen aiheuttamien alueellisten ja paikallisten konfliktien selvittämiseksi syntyi varhaisvaroituksen, ennaltaehkäisemisen, luottamusta lisäävien toimien ja konfliktisyklin hallinnan kaltaisia mekanismeja, joita kehiteltiin suurissa tutkimushankkeissa.

Kun olen käynyt lävitse 1990-luvun papereitani, joilla osallistuin ulkopolitiikan linjausten valmisteluun, niissä näkyy luottamus yhteisten normien ja monenkeskisten instituutioiden kykyyn muokata valtioiden politiikkaa sekä Euroopan ja globaalia järjestystä. Tunnistan itseni 1990-luvun liberaaliksi institutionalistiksi.

Suomi oli toimijana Etykin/Etyjin ja EU:n piirissä vahvasti mukana rakentamassa turvallisuusyhteisöä. Vuoden 1995 turvallisuuspoliittinen selonteko oli uuden ulkopoliittisen linjan ensimmäinen ja systemaattisesti puhtain sovellus, jolla laaja turvallisuus, keskinäinen riippuvuus ja integraatio löivät läpi yhteiskunnan, eikä vähiten eduskunnassa.

Aikakautta kuvaavan Jaakko Blombergin teoksen Vakauden kaipuu vakaus ulkopolitiikan tavoitteena toteutuisi toimintaympäristön muutoksen kautta.

Alueelliset turvallisuusyhteisöt Pohjois-Euroopassa olivat institutionalismin erityinen suomalainen innovaatio, jota kehiteltiin noiden vuosien lukuisissa sektoritutkimushankkeissa. Humanitaarisista väliintuloista tuli läntisen hegemonian huippuvaiheessa kipeä kysymys, jota avattiin Castrén-instituutin kansainvälisesti merkittävässä sektoritutkimuksessa ”laittomasta mutta oikeutetusta” voimankäytöstä Kosovon konfliktissa.

Oliko tutkimuksen rintama yhtenäinen? Eikö teorian ja käytännön välillä ollut mitään ristiriitaa?

Kansainvälisten suhteiden tutkimuksessa uusrealismi liberalismin vaihtoehtona oli vakuuttunut voimapolitiikan ja kilpailun paluusta syvenevän yhdentymisen sijaan.

Suomessa ei unohdettu kovaa turvallisuutta, vaikka se pysyikin taustalla. Ulkoministeriön 1995 julkaisemassa kirjasessa määrittelin turvallisuuspolitiikan toimintalohkoiksi vakauspolitiikan, konfliktinhallinnan ja pelotepuolustuksen. Vuodesta 1997 käynnistyneessä turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen sarjassa puolustuksella on oma, realismin ja geopolitiikan mallintama osionsa, joskin samalla tunnustetaan kriisinhallintayhteistyön ennaltaehkäisevä merkitys puolustuksen vahvistamiselle.

Natoa ja Venäjää puolustuspolitiikan kysymyksinä ei käsitelty sektoritutkimusaiheina, joskin ministeriöissä tehtiin in-house-analyysejä ja tuotettiin julkisuuteen raportteja Nato-jäsenyyden vaikutuksista.

Hallittua liberaalia muutosta ajavan ulkopolitiikan perusteita ruodittiin teorian tasolla keskustelussa, jota kävin Osmo Apusen kanssa Kosmopolis-lehdessä 1994. Keskustelu koski 1993 ilmestynyttä ulkopolitiikan kokoomateosta mutta olisi hyvin voinut koskea jotain muistiotani.

Apunen epäili ”uusnormativismiksi” nimittämänsä toimintalinjan kestävyyttä sen enempää eurooppalaisen pluralistisen yhtenäiskulttuurin luomisessa (siis laajenevan yhdentymisen toteuttamisessa EU:n projektina) kuin ratkaisuna Venäjän muodostamaan turvallisuusongelmaan. Samalla kyseenalaistui Suomen mahdollisuus matkata erityisestä yleiseen geopoliittiseen asemaan, joskin hän ymmärsi Suomen käyttävän hyväksi tilaisuuden ikkunaa.

Vastauksena Apusen varoitukseen ”parokiaalisten voimien” paluusta yritin todistaa, että yhteisiin normeihin ja instituutioihin nojaava turvallisuusjärjestys saattaa toki strategiana olla järkiperäistä ja arvoperäistä länsimaista optimismia, mutta se tarjoaa samalla välineitä ristiriitojen ja takaiskujen hallitsemiseksi ja voimapolitiikan torjumiseksi.

Kun ajatellaan 2000-lukua ja meneillään olevaa vuosikymmentä, 1990-luvun oppien kyseenalaistamisessa oli kieltämättä profeetallisia piirteitä. Toisaalta käynnissä olevan globaalin muutoksen monimuotoisuus ja epävarmuus – ja se, että emme voi enää puhua Euroopasta irrallaan globaalista – tekee vaikeaksi kenenkään julistautua analyytikkona tai ennakoijana voittajaksi.

Sattumalta aikakauden vaihtuessa muuttui institutionaalinen asemani, kun yksikkö siirtyi poliittiselta osastolta suoraan ministeriön johdon alaiseksi, minkä seurauksena etäännyin operatiivisesta toiminnasta ja suunnittelutyö sai uusia painotuksia ja muotoja.

Aiemmin etualalla suunnittelussa oli ollut osallistuminen yleisten ja yksittäisiin tilanteisiin liittyvien linjausten valmisteluun tai toimintalinjan perusargumentaation pukeminen käsitteistöjen avulla analyyttiseksi rakenteeksi, doktriiniksi.

Uudessa asemassa suunnittelun johtoajatuksena on rakentaa ulkopolitiikan muotoiluun kehystä, jolla globaalia muutosta saadaan hallintaan; työkaluina ovat eri toimintalohkojen strategiat ja tulevaisuuskatsaukset sekä nousevana metodina ennakointi. Samalla korostuu tutkimuksen hyödyntäminen sektoritutkimustoiminnan laajentuessa ja kansainvälisten hankkeiden lisääntyessä.

Jatkuvassa muutoksessa halutaan nähdä mahdollisimman pitkälle eteenpäin, mutta ennakointi palvelee globaalin aikakauden tarpeita myös siksi, että se kattaa luonnostaan yhteiskunnan ja kansainvälisten suhteiden kaikki sektorit. Tämän seurauksena ulkoministeriö osallistuu valtioneuvostotason suunnitteluun eri muodoissaan.

Mistä löytyvät tutkimuksen keinot tarttua kansainväliseen järjestykseen, jossa globalisaation aiheuttaman syventyvän keskinäisriippuvuuden kehyksessä valtasuhteet ovat muutoksessa, monenkeskiset instituutiot kriisissä ja yhteiset arvot kyseenalaistettuja? Kaiken lisäksi suuret toimijat Yhdysvallat, EU, Venäjä ja Kiina sekä muut nousevat vallat ovat kaikki eri tavoin kriisissä yhteiskuntansa poliittisen ja taloudellisen strategian kanssa.

Edellisen aikakauden kaltaista yhtä hallitsevaa teoriaa ei ole suunnittelun apuna. EU ja länsimaat eivät ole luopuneet muutoksen strategiasta, vaikka demokratian eteneminen on hidastunut tai taantunut, eikä EU:n, Etyjin tai YK:n yhteistä normistoa ole peruutettu.

Itse asiassa yhteisöllisen tai solidaristisen teorian tuotteet kuten inhimillinen turvallisuus, vuosituhattavoitteet, suojeluvastuu, ihmisoikeuksien ulottuvuudet tai rauhanvälitys ovat dynaamisen tutkimustoiminnan ja politiikan käytännön kohteina. EU:n normatiivinen valta on teemana yliopistotutkimuksen valtavirtaa. Venäjän modernisointia haetaan edelleen.

Miksi tuntuu kuitenkin siltä, että suunnittelijan käsiin tarvitaan uusia keinoja?

Talouskriisi on nostanut kansainvälisen poliittisen talouden suunnittelijan pöydälle. Syiden ja seurausten selvittämisestä on edetty maailmantalouden korjaamiseen käytännön askelin, mikä näkyy Aasiaa ja transatlanttisia suhteita koskevissa tutkimushankkeissa.

Tärkein syy suunnittelutiedon vajeeseen saattaa silti olla identiteettien merkityksen kasvu kansainvälisessä politiikassa. Kun selityksiä ulkopoliittiseen käyttäytymiseen joudutaan hakemaan sosiaalisesta teoriasta (konstruktivismista), kytköksen rakentaminen on haastavaa ja vasta tekeillä niin teorian kuin käytännön puolella.

On kysyttävä, muuttuvatko identiteetit, miten ne vaikuttavat toimijoiden käyttäytymiseen ja miten niitä käytetään politiikan välineinä.

Venäjän siirtymä euraasialaisuuteen, Yhdysvaltain sisäpolitiikan rikkonaisuus, Kiinan johdon uusnationalismi tai Intian etniset perinteet – kaikki ne ohjaavat tai sääntelevät ulkopolitiikkaa. Euroopan unionin jäsenmaissa halutaan kääntää yhdentymisen vaakaa uuteen asentoon. Terrorismin ja ääriliikkeiden selityksinä ja uskonto- ja kulttuuripiirien konflikteissa identiteettiteemat ovat olleet pitkään arkipäivää.

Identiteetit ovat muutoksessa vaikeasti tunnistettavia ja vastauksia joudutaan hakemaan tapaustutkimuksista ja varmasti myös historian tutkimuksen näkökulmasta. Yhtä lailla identiteettien vaikutuksia on vaikeata hallita ulkopolitiikan strategisin tai taktisin välinein.

Hallitsevaksi suunnittelukysymykseksi on tullut, miten kaksi suurta murrosta, globaali keskinäisriippuvuus ja valtasuhteiden muutos, saadaan ulkopoliittisen strategian piiriin.

Alustavana väittämänä on se, että suuret toimijat ajavat uusiin asemiin ja pyrkivät vaikuttamaan keskinäisriippuvuuden reunaehtoihin. Uusi valtapolitiikka ei ole poliittis-sotilaallista asemointia vaan maailmanjärjestyksen sääntöjen, normien ja instituutioiden asettamista. Teorian maailmassa seuraavassa suuressa keskustelussa tarvitaan uudenlaista realismia samalla kun liberalismia sopeutetaan ja konstruktivismia parannetaan.

Miten globaalien puitteiden muutos vaikuttaa Suomen asemaan ja ulkopolitiikkaan? Tuoreimmassa turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa 2012 kahden suuren murroksen merkitystä ja suhdetta Suomen ulkopolitiikan näkökulmasta on avattu mutta ei riittävästi.

Yhteenvetona, paneelikeskustelun pohjustukseksi ja käyttäen sektoritutkimuksen käynnistyessä ministeriössä määriteltyä kolmijakoa voin todeta, että tutkimustiedon tarvetta voidaan täyttää ulkopolitiikan tekemisen eri tasoilla seuraavasti:

– Operatiivisiin ratkaisuihin ja toimijoiden käyttäytymisen arviointiin voidaan saada tukea tarkasti räätälöidyillä tilaustutkimuksilla.

– Ulkopoliittisia linjauksia eri toimintalohkoilla ja niiden arviointia voivat palvella monialaiset tilaustutkimukset ja tilaajaosaamisen rakentaminen tutkimusta laajasti seuraamalla.

– Strategisen tason valinnoille malleja, puitteita ja käsitteistöä voivat antaa maailmankuvaa rakentava pitkäjänteinen ja kattava tutkimuksen seuraaminen sekä suuren mittaluokan kansainvälisten tutkimusten ja ennakointiraporttien hyödyntäminen, ehkä jatkossa myös kansalliset valtioneuvostotason hankkeet.

Kirjoittaja toimi erikoistutkijana ulkoministeriön poliittisella osastolla ja suunnittelu- ja tutkimusyksikössä 1989–2013. Hän jäi eläkkeelle 1.9.2013 ja toimii vierailevana tutkijana Helsingin yliopiston Eurooppa-tutkimuksen verkostossa.