Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä
 

Kehityspolitiikalta on voitava vaatia tuloksia

Tapio Wallenius

Kehitysyhteistyön sitoutuneimmat kannattajat eivät mielellään puhu toiminnan tuloksista. Niistä kysyminenkin johtaa helposti poliittiseen leimaamiseen, kirjoittaa Tapio Wallenius.

Suomen kehityspolitiikkaa ja -yhteistyötä koskeva ulkomi­nisteriön kertomus raportoi vuosittain kehitysyhteistyövarojen käytöstä. Vuoden 2012 kerto­muksessa on noin 300 mainintaa Suo­men eri muodoissa antamasta tuesta. Selkeitä mainintoja saavutetuista tu­loksista on kaksi. Viittauksia toiminnan vaikutuksiin on neljä.

Vuoden 2014 talousarviossa kehi­tysyhteistyöhön on varattu noin miljardi euroa, aiempina vuosikymmeninä on käy­tetty yhteensä kymmeniä miljardeja. Mitä rahalla on saatu aikaan? Kuinka montaa ihmistä on autettu? Montako yritystä on syntynyt, moniko on työllistetty, miten ih­misoikeudet ovat edistyneet?

Tuloksista tiedetään hämmästyttävän vähän. Kehityspolitiikassa on viime vuo­sina puhuttu paljon tuloksellisuudesta ja tehokkuudesta, ja Suomikin painostaa kehitysmaita ja rahoittamiaan järjestöjä tulosjohtamiseen (Results Based Mana­gement, RBM): suunnittelemaan toimin­tansa huolella, arvioimaan tuloksia ja raportoimaan niistä läpinäkyvästi. Itse Suomi noudattaa opettamaansa laiskasti. Tuloksista kysyvä saa nopeasti populistin tai taantumuksellisen leiman.

Tuloksista puhumisen tuska on osin ymmärrettävää: Kehitys on monimutkai­nen prosessi. Selviä syy-seurausketjuja on vaikea löytää. Tarvittavaa dataa ei usein­kaan ole tai siihen ei voi luottaa.

Toisaalta kehitysyhteistyön ja -poli­tiikan tekijät eivät ole syyttömiä tilan­teeseen. Rahoitusta myönnetään usein ilman tarvittavaa tietoa ja tavoitteen­asettelua. Paine osoittaa osallistumista tuntuu olevan suurempi kuin halu var­mistaa tulokset. Samalla ”kehityksestä” on tullut jonkinlainen koodinimi sille, miten kaikki voisi olla paremmin.

Hyvänä esimerkkinä tästä ovat mo­net kansainvälisen kehityspolitiikan päämääriä hahmottavat asiakirjat, ku­ten YK:n Rio +20 -kokouksen loppuasiakirja tai alustavat raportit vuoden 2015 jälkeisistä kehitystavoitteista. Köyhyys, kauppa, ympäristö, rahoitus, tasa-arvo, ihmisoikeudet, demokratia, maankäyt­tö, energia, ilmasto ja muut megaluokan kysymykset liitetään niissä toisiinsa häm­mentävällä tavalla. Syy-seuraussuhteet ja konkreettiset ehdotukset toimista jäävät hatariksi. Yksityiskohtainen suunnittelu toki pitääkin tehdä muualla kuin kor­kean tason politiikkapapereissa. Niiden tulisi kuitenkin tarjota logiikka ja tavoit­teisto toteutettavaksi ja seurattavaksi.

Myös Suomen kehityspoliittinen oh­jelma ilmentää näitä ongelmia – se on ristiriitainen ja sekava paperi ilman priorisointeja tai uskottavaa muutosteoriaa. Ohjelmalla voi perustella melkein mitä vain, eikä se juurikaan auta valinnoissa. Tekstistä löytää kyllä keskeisten koti­maisten kehityspolitiikan intressitahojen sormenjäljet, mutta ei selkeitä tavoitteita, joiden toteutumista voisi järkevällä ta­valla seurata.

Ulkoministeriöön perustettiin ke­hitysaputoimisto vuonna 1965. Puolen vuosisadan aikana toiminnan seuran­taan on käytetty varsin vähän resurssejatoiminnan volyymiin suhteutettuna. Vaikeistakin ilmiöistä voisi kuitenkin saadasuuntaa-antavaa tietoa esimerkiksi ohjelmateorian yksinkertaisimpien väli­neiden avulla.

Vähintäänkin tulisi edellyttää, että ymmärretään kohteena olevan ilmiön syy-seuraussuhteita ja kerrotaan, millä logiikalla ilmiöön aiotaan vaikuttaa. Tärkeää on myös avata, mihin oletuksiin toimenpiteet perustuvat. Näin toimin­nalle saisi rakennettua edes jonkinlai­sen seurantamekanismin. Kokemuksen karttuessa kuvaa voisi täydentää sofisti­koituneemmilla menetelmillä. Tärkeintä olisi aito intressi tuloksellisuuden kehit­tämiseen.

Yksittäisten hankkeiden tasolla tu­losten aikaansaaminen ja todistaminen toimii Suomenkin kehitysyhteistyössä ajoittain jo nyt verraten hyvin. Usean hankkeen kokonaisuuksia, monen­keskisiä ja kansainvälisiä järjestöjä tai budjettitukea rahoitettaessa tilanne on hankalampi.

Asetettaessa vielä yleisemmän tason kysymys siitä, edellyttääkö kehitys esi­merkiksi demokratiaa tai ihmisoikeuk­sia ja luodaanko jälkimmäisiä tukemalla kehitystä, vähenee varmuus entisestään. Viime vuosikymmenten globaali kehitys ja taloushistoria tarjoavat hyvät perus­teet myös epäilylle.

Eräs suomalaisen kehitysyhteistyön ongelmista on – hieman paradoksaalisesti – että siihen on käytettävissä ver­raten paljon rahaa. Kun kehityspoli­tiikkaa pidetään osana ulkopolitiikkaa, jolle muuten ei ole liikoja määrärahoja tarjolla, riittää kehitysbudjetille ottajia. Sillä ostetaan julkisuutta, näkyvyyttä ja profiilia erilaisilla kansainvälisillä foo­rumeilla. Pelkästään YK-järjestelmässä on kymmeniä ellei satoja neuvottelu­prosesseja ja keskustelukerhoja, joita rahoittamalla Suomi pyrkii pysymään haluamassaan viiteryhmässä.

Diplomatiaan on aina kuulunut – ja tuleekin kuulua – verkottuminen ja ylei­nen valmiuksien rakentaminen. Mutta jos puhutaan satojen miljoonien panos­tuksista, tulisi aikaansaadut tulokset kye­tä näyttämään selkeästi. Muuten toimin­nan perusteet jäävät hämäriksi, ja puuha muistuttaa enemmän haulikkoammun­taa kuin kehityspolitiikassa kaivattua kokonaisvaltaista lähestymistapaa.

YK:n osalta rahoitusta perustellaan usein kansainväliseen politiikkaan sään­töjä luovan niin sanotun normatiivisen toiminnan tukemisella ja kehitysmailta vastikkeeksi saatavalla hyväntahtoi­suudella (goodwill). Mutta kovin pal­jon näyttöä ei ole siitä, miten rahoitus vaikuttaa normien synnyttämiseen tai niiden toimeenpanoon.

Isoa osaa kehitysmaaleiristä on edel­leen vaikea saada sitoutumaan ihmisoikeuksien, kestävän kehityksen tai su­kupuolten tasa-arvon kaltaisiin periaat­teisiin, kaiken niille annetun rahoituksen jälkeenkään. Pikemminkin Suomelle ja EU:lle tärkeiden arvojen ja periaatteiden yleismaailmallisessa hyväksymisessä otetaan nykyään taka-askelia. Vastaan hangoittelevien maiden väkinäinen myöntymys joudutaan joka neuvottelu­kierroksella ostamaan uudelleen.

Tuloksellisuusajattelun hidasta ko­tiutumista kehitysyhteistyöhön selittää myös laaja joukko alan toimijoita, jotka saavat julkista rahoitusta. Suomeen, ku­ten muihinkin länsimaihin, on kehittynyt järjestöjen, toimikuntien, aktivistien ja konsulttien verkosto, jossa sadat elleivät tuhannet ihmiset saavat elantonsa. Moni saa kehitysyhteistyöstä lisäksi ammatil­lisen pätemisen kentän sekä sosiaalisen yhteisönsä. Heidän etunsa ei ole keikut­taa venettä vaatimalla tuloksellisuutta tai kytkemällä sitä varojen kohdentamiseen. Miksi sahata oksaa altaan?

Suomen julkisen hallinnon tulosjoh­taminen on saanut esimerkiksi OECD:lta kipakkaa kritiikkiä. Kaukana kotimaasta rahoitettavassa toiminnassa korostuu li­säksi voimakas tuloksia koskevan tiedon epäsymmetria. Kuinka moni kansanedus­tajista, kansasta puhumattakaan, tietää esimerkiksi Suomen kehitysyhteistyöstä yksittäisessä yhteistyömaassa niin paljon, että voi uskottavasti peräänkuuluttaa sen tuloksia? Horjuvan tiedon varassa mete­löivät on helppo leimata populisteiksi.

Toisaalta tuloksellisuusajattelun vai­valloinen kotiutuminen suomalaiseen kehityspolitiikkaan on ymmärrettävää – onhan tärkein julkilausuttu tavoite jo vuosikymmeniä ollut kuluttaa määrätty rahasumma (0,7 prosenttia bruttokan­santulosta). Tärkein tavoite on siis panos, ei suinkaan tulos tai vaikutus. Tämä vai­kuttaa väkisinkin toiminnan luonteeseen.

Kaikkein sitkein vastustus tuloksel­lisuusajattelulle kehitysyhteistyössä ja -politiikassa on ideologista. Tavoitteiden asettaminen ja niiden toteutumisen seu­raaminen sekä tehokkuuden tarkastelu mielletään uusliberaaleiksi ajatuksiksi, jotka korostavat rahan ja pääoman val­taa. Me voimautamme, ymmärrämme kompleksisia prosesseja ja osallistamme. Ei sellaisen toiminnan tuloksia voi mitata!

Mutta miksi ohjata julkisia varoja kohteisiin, joissa tuloksellisuutta ja te­hokkuutta ei voi arvioida? Arvojen takia? Siksikö, että jo varojen osoittaminen jo­honkin hyvään käyttöön liittää meidät haluamaamme viiteryhmään, todistaa sivistyksestämme ja rauhoittaa oman­tuntomme?

Tehoton rahankäyttö ja huono suun­nittelu tarkoittavat yksinkertaisesti sitä, että huomiotta jää joku, joka hyvin suun­nitellen ja tehokkaasti toimien olisi tullut autetuksi samalla rahasummalla.

Ideologinen lähestymistapa johtaa hämmentävään paradoksiin: ne, joille kehitysyhteistyö on lähimpänä sydäntä, tuntuvat välittävän sen tuloksellisuudesta vähiten.

Toisaalta ei ehkä pitäisi puhua ke­hitysyhteistyöstä, jos motiivina on pro­filoitua tai tuntea itsensä moraaliseksi. Keskiajalla rahalla ostettua pelastusta kutsuttiin aneeksi. Köyhien auttamisen kanssa sillä ei ollut juurikaan tekemistä.

Kirjoittajalla on pitkä kokemus kehitys­yhteistyöstä ulkoministeriössä, kehitysrahoituslaitoksissa ja konsulttina.


Lue myös lähetystöneuvos Timo Olkkosen kommentti: Vuosikertomuksista on jo luovuttu

 
Ulkopolitiikka 2/2014

Erilaiset naapurit

Teija Tiilikainen

Venäjä elää menneisyydessä

Joonas Pörsti

Ulkopolitiikan nuorallatanssi

Anna-Kaisa Hiltunen

Jäätyneistä konflikteista Krimille

Teksti: Anna-Kaisa Hiltunen, Kartta: Kauko Kyöstiö

Tonga lähti Afganistanista

Juha Mäkinen

Miten kansalaisuudettomat matkustavat valtiorajojen yli?

Anna-Kaisa Hiltunen

Sotavoimaa eniten tarjoavalle

Mikko Räkköläinen

Ulkopolitiikka valittiin parhaaksi

Puolustajasta pelinrakentajaksi

Juha Mäkinen

Suomen verkkainen startti

Joonas Pörsti

Suomi karsii edustustojaan

Juha Mäkinen

Vaikuttavin viisikko

Juha Mäkinen

Missä kuorossa Suomi laulaa?

Hanna Ojanen

Vaiennettu vahtikoira

Teksti: Toivo Martikainen. Kuva: JURI KOTŠETKOV / ALL OVER PRESS

Taisteluosastoista tuli paperitiikereitä

Niklas I. M. Nováky

Talous pakenee laskijaansa

Anna-Kaisa Hiltunen

Arvailua Afrikan taloudesta

Anna-Kaisa Hiltunen

Viro hivuttautuu kohti hyvinvointivaltiota

Kaja Kunnas

Kiistaa kirkoista

Juha Mäkinen

Katalonia haikailee itsenäiseksi

Felix Siivonen

Sveitsi käänsi selkänsä

Teemu Sinkkonen

Kehityspolitiikalta on voitava vaatia tuloksia

Tapio Wallenius

Vuosikertomuksista on jo luovuttu

Timo Olkkonen

Bryssel jäi taakse

Juha Mäkinen

Suomen kannattaisi segmentoida yleisönsä

Jaakko Aspara

Onko Kanada kaupan?

Juha Mäkinen

Solakampi ja vahvempi Eurooppa

Yrjö Lautela

Kiina laiminlöi omat kuluttajansa

Jari Sihvola

Afrikan Stalingrad ja Venetsia

Olli Ruohomäki

Kapitalismin kesytys

Heta Muurinen

Puhu terroristeille

Anna-Kaisa Hiltunen

Itsenäistyä vai ei, Skotlanti?

Anna Bálint