Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä
 

Suuren sopimuksen edellytykset

Tuomas Forsberg
The National Archives

Venäjän paikka Euroopan turvallisuusarkkitehtuurissa jäi ratkaisematta kylmän sodan jälkeen. Miten uudesta turvallisuusjärjestyksestä voitaisiin sopia?


Ukrainan kriisin seurauksena Venä­jän ja lännen suhteet ovat huonoim­millaan kylmän sodan päättymisen jälkeen. Puolentoista viime vuoden aikana päähuomio on koskenut sitä, miten voitaisiin tyydyttävällä tavalla ratkaista Ukrainan kriisi ja estää konfliktin kärjistymi­nen ja laajeneminen. Samalla on mietittävä sitä, miten Venäjän ja lännen väliset suhteet ylipäätään voitaisiin rakentaa nykyistä kestä­vämmälle pohjalle.

Ukrainan kriisin ratkaiseminen ei vielä tar­koita sitä, että Venäjän ja lännen väliset suh­teet palaisivat ennalleen. Toisaalta on vaikea nähdä, että kriisi voitaisiin ratkaista kunnolla ilman, että suhteet lähentyisivät merkittävästi.

Venäläiset halusivat uuden, oikeudellisesti velvoittavan turvallisuussopimuksen jo ennen Ukrainan kriisiä, mutta länsi ei pitänyt Venä­jän silloisen presidentinDmitri Medvedevinpian kuusi vuotta sitten tekemää aloitetta si­sällöllisesti varteenotettavana.

Venäläiset halusivat uuden, oikeudellisesti velvoittavan turvallisuussopimuksen jo ennen Ukrainan kriisiä, mutta länsi ei pitänyt Dmitri Medvedevin pian kuusi vuotta sitten tekemää aloitetta si­sällöllisesti varteenotettavana.

Sopimusluonnoksen keskeisenä uutena sääntönä oli, että valtioita kiellettäisiin lisää­mästä turvallisuuttaan tavalla, joka aiheuttaisi vahinkoa toisille osapuolille. Käytännössä länsi tulkitsi tämän tarkoittavan sitoumusta siihen, että Nato tai muutkaan läntiset turvallisuusinstituutiot tai yhteistyörakenteet eivät voisi laajeta Venäjän tahdon vastaisesti.

Läntisen käsityksen mukaan periaate, jonka mukaan osapuolet estävät valtioita liittoutu­masta vetoamalla liittoutumisen vahingolli­suuteen jossain yleisessä mielessä, olisi ollut liian epämääräinen ja avoin subjektiivisille tul­kinnoille. Vapaan liittoutumisen periaatetta ei haluttu alistaa sellaiselle. Uusia normeja esi­merkiksi rajojen muuttamiseksi Medvedevin sopimusehdotus ei sisältänyt.

Ajatus uudesta sopimuksesta on kuiten­kin jäänyt kytemään. Viime aikoina sopimuk­sen tarve on tunnustettu entistä useammin, ja uutta sopimusta on ehdotettu vetoamalla analogianomaisesti historiallisiin tapauksiin.

On puhuttu uudesta Jaltasta, eli sen kal­taisesta kokouksesta, jossa suurvallat sopivat toisen maailmansodan jälkeisestä järjestyk­sestä helmikuussa 1945. Toiset ovat haikailleet mieluummin uutta Etykiä, jossa kaikki alueen valtiot yhdessä sopivat Euroopan turvallisuus­järjestystä koskevista periaatteista kylmän so­dan aikana vuonna 1975. Kolmannet, heidän joukossaan Vladimir Putin, taas ovat pitä­neet esikuvana Napoleonin sotien jälkeistä, kaikkien silloisten suurvaltojen muodostamaa Wienin kongressia.

Miten tällaiseen uuteen turvallisuussopi­mukseen, grand bargainiin, voitaisiin päästä?


Ensinnäkin voidaan ajatella, että uusi turval­lisuussopimus perustuisi osapuolten väliseen valtatasapainoon. Tämä on perinteinen realis­tinen käsitys siitä, että kestävän turvallisuus­järjestyksen tulee vastata keskeisten toimijoi­den välisiä voimasuhteita ja mukautua niiden muutoksiin. Voimapoliittisen mallin mukaan toinen osapuoli voidaan pakottaa hyväksy­mään sellaisiakin sopimuksia, jotka eivät ole sille mieluisia.

Toinen vaihtoehto on, että uusi turvallisuusjärjestys perustuisi yhteisille eduille. Tämä on liberaali näkökulma: molemmat osapuolet voittavat, kun asioista sovitaan niin, että mo­lemmat luopuvat jostakin vähemmän tärkeäs­tä ja saavat vastineeksi jotakin tärkeämpää. Etupiirijako on tyypillinen intressien yhteen sovitteluun – toki käytännössä aina osin myös voimapolitiikkaan – perustuva turvallisuusjärjestys. Osapuolet sopivat esimerkiksi intressipiiriensä rajoista tai yhteistyöstä yli­päänsä niin, että molemmat saavuttavat jota­kin ja ovat lopputulokseen tyytyväisiä.Voimapoliittisen mallin mukaan toinen osapuoli voidaan pakottaa hyväksy­mään sellaisiakin sopimuksia, jotka eivät ole sille mieluisia.

Kolmanneksi yhteinen turvallisuusjär­jestys voi perustua keskusteluun ja parhaan mahdollisen argumentin hyväksymiseen. Tuon argumentin pohjalta muodostetaan yhteiset säännöt ja periaatteet. Tätä voidaan pitää konstruktivistisena lähestymistapana. Käytännössä diplomatiassa kuitenkaan har­voin sovitaan mistään vain argumentin päte­vyyden perusteella, vaikka keskustelussa sitä aina arvioidaankin.

Mikään näistä malleista ei kuitenkaan tar­joa suoraa reittiä Venäjän ja lännen turvalli­suussopimukselle tai ylipäätään Eurooppaa koskevalle sopimukselle.


Venäläisessä keskustelussa esitetään usein ajatuksia, joiden mukaan kylmän sodan jäl­keinen turvallisuusjärjestelmä syntyi Venäjän heikkouden aikana ja vastasi aikansa olosuh­teita, mutta uuden sopimuksen olisi vastattava Venäjän voimistunutta asemaa. Länsimaissa­kin on tahoja, jotka ajattelevat samansuuntai­sesti.

Realistisen logiikan ongelmana on nykyoloissa kuitenkin se, että osapuolilla ei ole min­käänlaista yhteistä käsitystä siitä, mitä voi­malla tarkoitetaan ja minkälaiset osapuolten väliset voimasuhteet ovat. Läntisen käsityksen mukaan Venäjä on sitä suhteellisesti heikompi eikä ainakaan ole merkittävästi vahvistumas­sa. Venäläisen näkökulman mukaan Venäjä on vahva ja länsi suhteellisesti heikentymässä.

Voimasuhteet tulevat konkreettisesti näky­viin sotilaallisissa tilanteissa, joissa jokin alue on jo toisen osapuolen hallussa tai toisen soti­laallinen ylivoima on selviö. Voimasuhteista on tällöin jonkinlainen yhtenevä käsitys, ja sopi­mus voi vahvistaa "saavutetut edut".

Mikäli voimasuhteet ovat läheskään tasai­sia, voimapolitiikan keinoin ei kuitenkaan pys­tytä pakottamaan toista osapuolta luopumaan mistään. Vapaaehtoinenkaan mukautuminen ei onnistu ilman yhteistä näkemystä voima­suhteiden muutoksista. Voimapoliittisen lo­giikan perusteella on lisäksi vaikea muodostaa sääntöihin perustuvaa turvallisuusjärjestystä tai oikeuttaa muita etuja kuin paikkaa keskei­siä päätöksiä tekevissä elimissä.


Edellä mainitut historialliset tilanteet tarjo­avat esimerkkejä siitä, miten sopimuksiin voi­daan päästä. Esimerkiksi Wienin kongressiin osallistuneiden suurvaltojen yhteisenä intres­sinä oli vastustaa nationalististen ja liberaalien uudistusvoimien uhkaa ja ylläpitää suurvalto­jen keskinäistä valtatasapainoa.

Jaltan sopimus sen sijaan ei koskenut etu­piirijakoa Euroopassa, toisin kuin yleensä ku­vitellaan. Jaltalla keskityttiin pikemminkin Saksan asemaan sodan jälkeen ja sovittiin yleisistä periaatteista, joiden perusteella Sak­san valtaamissa Itä- ja Keski-Euroopan maissa muodostettaisiin hallitukset yleisin ja vapain vaalein. Winston Churchill oli aiemmin sopi­nut Josif Stalinin kanssa salaisesti erilaisista vaikutusvaltaosuuksista Itä-Euroopassa, muttasilloinkaan ei puhuttu esimerkiksi Puolan kuu­lumisesta Neuvostoliiton vaikutuspiiriin.

Jaltalla voimapolitiikka oli määräävänä te­kijänä sikäli, että puna-armeija oli jo Berliinin porteilla, mutta sopimusta etupiirijaosta ei tehty. Lisäksi Franklin Rooseveltilla oli mui­ta intressejä, kuten Neuvostoliiton saaminen mukaan Japanin vastaiseen sotaan ja Yhdistyneisiin kansakuntiin.Kylmän sodan päättymisen jälkeistä turvallisuusjärjestystä voidaan pitää harvinaisena esimerkkinä siitä voimasta, jota yhteisiksi koettujen arvojen puolesta esitetyillä argumenteilla voi olla.

Etupiirijako Eurooppaan syntyi voimapoli­tiikan tuloksena, kun Stalin sanoutui irti ai­emmista lupauksistaan ja länsivallat de facto hyväksyivät Euroopan jaon tunnustamalla kommunistivetoiset hallitukset Itä- ja Keski-Euroopassa ja pidättäytymällä tukemasta kansannousuja näissä maissa. Lisäksi on syytä muistaa, että Jalta oli voittaneiden valtioiden sopimus tilanteessa, jossa yhteinen vihollinen oli kukistumassa.

Etykin loppuasiakirja vuodelta 1975 taas on usein nähty intressien kompromissina, jossa Neuvostoliitto ja itäblokki saivat länneltä tun­nustuksen kylmän sodan järjestykselle ja toi­sen maailmansodan jälkeen syntyneille rajoil­le, kun taas länsi sai nostettua ihmisoikeudet yhteisiksi periaatteisiksi ja avattua kulttuuri­vaihtoa. Tämä näkemys Etykistä on kuitenkin varsin yksinkertaistava, sillä periaatteista käy­tiin laaja keskustelu ja ne tunnustettiin lien­nytyksen hengessä molemmin puolin hyviksi.

Kylmän sodan päättymisen jälkeistä tur­vallisuusjärjestystä taas voidaan pitää yhtenä harvinaisena esimerkkinä siitä voimasta, jotayhteisiksi koettujen arvojen puolesta esitetyillä argumenteilla voi olla.

Argumentit koskivat etenkin Saksan yhdis­tymistä ja Nato-jäsenyyttä. Vaikka Neuvosto­liitto oli heikentynyt ennen kaikkea taloudel­lisesti, länsi ei pakottanut sitä hyväksymään yhteisiä arvoja ja tehtyjä turvallisuusratkaisuja. Mihail Gorbatšov katsoi, että niin sanotut "läntiset arvot" olivat yhteisiä ja että Saksan pysyminen Naton jäsenenä oli koko Euroopan turvallisuuden kannalta paras mahdollinen ratkaisu silloisessa tilanteessa.

Gorbatšov ei esittänyt suoraan mitään vaihtokauppaa, mutta Saksan asevoimia rajoi­tettiin, ja länsi tarjosi käytännössä vastikkeeksi talousapua sekä periaatteellisia sitoumuksia olla ulottamatta Naton rakenteita Itä-Euroop­paan. Neuvostoliitto kuitenkin sitoutui peri­aatteeseen, että suvereenit maat voivat itse päättää liittoutumisestaan. Varsinaista koko­naissopimusta uudesta turvallisuusjärjestyk­sestä ei tuolloin tehty.


Ukrainan kriisin jälkeisessä tilanteessa on vaikea nähdä, mitä muuta voimapolitiikkaan perustuva sopimus käytännössä tarkoittaisikuin sitä, että länsi hyväksyisi Krimin ja – mikäli Venäjä niin vaatisi – myös itäisen Ukrainan osaksi Venäjää vähintään de facto. Samalla voimapolitiikan logiikalla Venäjän tulisi hyväksyä Ukrainan mahdollinen nykyis­tä syvempi integroituminen länteen.

Perinteisiä indikaattoreita soveltava voimapoliittinen analyysi ei anna pohjaa analogialle Jaltan kokouksen ja sitä seuranneen järjestyk­sen kanssa, sillä voimasuhteet olivat tuolloin täysin toisenlaiset. Voimapoliittinen sopimus ei myöskään takaisi mitään pysyvää yhteis­ymmärrystä vaan pikemminkin legitimoisi voimapolitiikalla saavutetut tulokset. Se tar­koittaisi, että voimapolitiikkaan voitaisiin jäl­leen turvautua, kun voimasuhteet muuttuisivat.

Venäjän ja lännen voimasuhteiden muu­tos voi luoda tulevaisuudessa paineita ja edel­lytyksiä uudelle turvallisuussopimukselle. Muutoksen tulisi kuitenkin olla niin raju tai tulevaisuutta koskevien uskomusten tulisi muuttua niin ratkaisevasti, ettei tämä näytä todennäköiseltä. Venäjä kykenee muuttamaan voimasuhteita lähinnä eskaloimalla olemassa olevia kriisejä. Länsi taas kykenee puolustau­tumaan, mutta sillä ei ole halua ryhtyä haas­tamaan Venäjää tosissaan voimapolitiikan keinoin.

Lännen taloudelliset sanktiot eivät heilauta voimasuhteita tavalla, joka pakottaisi Venäjän muuttamaan politiikkaansa. Osapuolten poli­tiikkaan vaikuttavien muutosten tulisi pikem­minkin koskea eri maiden johtajia ja sisäistä koheesiota. Silloin kyse on vähintään yhtä paljon intressien kuin varsinaisten voimasuhteiden muutoksesta.


Myös ajatus sopimisesta etuja yhteen sovit­tamalla on hankala. Venäjä voisi olla tyyty­väinen sellaiseen intressipiirien jakoon, jossa länsi tunnustaisi entisen Neuvostoliiton alueen – pois lukien Baltian maat mutta sisältäen Ukrainan – Venäjän etupiiriin kuuluvaksi ja Venäjä puolestaan tunnustaisi muun Euroo­pan kuuluvan läntiseen etupiiriin.

Kumpikaan osapuoli ei pyrkisi levittämään omia instituutioitaan toistensa etupiiriin kuuluvalle alueelle tai vaikuttamaan alueen valtioiden sisäiseen poliittiseen kehitykseen. Samalla osapuolet sitoutuisivat tekemään yh­teistyötä hallitakseen alueen ulkoisia turval­lisuusongelmia ja kriisejä, joista keskeisimpiä ovat olleet Iran, Syyria ja Afganistan.

Tällainen oli itse asiassa ehdotus, jonka kansainvälisten turvallisuuskysymysten tut­kija ja silloinen duuman jäsen Aleksei Arba­tov teki International Security -lehdessä vuonna 1993. Tämä epämuodolliseksi tarkoitettu int­ressipiirien jako, joka siis oli vain tutkijan eh­dotus, rikkoutui kuitenkin jo siinä vaiheessa, kun Venäjä ei hyväksynyt lännen toimia Bal­kanilla ja vastaavasti EU ja Nato alkoivat sol­mia kumppanuuksia entisten Neuvostoliiton maiden kanssa.

Jotta Venäjä voisi suostutella länttä hyväk­symään sen haluaman turvallisuusjärjestyksen etupiireineen ja sille kuuluvan entistä merkit­tävämmän aseman turvallisuuskysymyksiä koskevassa päätöksenteossa, sen tulisi antaa jotakin vastapainoksi. Venäjän mahdollisuudet tarjota jotakin lännelle ovat ra­jalliset. Venäjän mahdollisuudet tarjota jotakin lännelle ovat kuitenkin ra­jalliset: se voi edistää yhteistyötä globaalien kriisien ja ongelmien ratkaisussa ja kenties uusilla alueilla, kuten Arktiksella, sekä ylipää­tään edesauttaa vakautta ja rauhaa. Monet pi­tävät myös toimivia kauppasuhteita ja ennen kaikkea energian toimitusta länsimaille hyvä­nä vastapainona sille, että Venäjä saisi halua­mansa turvallisuutta koskevissa kysymyksissä.


Osalle läntisistä poliitikoista tämän kaltai­nen sopimus näyttää reilulta, mutta keskeisten läntisten poliittisten johtajien mielestä se ei muodosta tyydyttävää pohjaa. Yhtäältä Venä­jän tarjoamat houkuttimet näyttävät joko riit­tämättömiltä tai sitten yhteisiltä eli sellaisilta, joihin Venäjällä muutenkin on oma intressi, kuten globaalien kriisien ja turvallisuusongel­mien ratkaiseminen ja taloudellinen yhteis­työ. Toisten mielestä turvallisuutta koskevia periaatteellisia kysymyksiä taas ei voida ratkoa taloudelliset edut edellä eikä tällainen sopimus edes lisäisi turvallisuutta, mikäli etupiiriin lu­keutuvat maat eivät itse sitä hyväksyisi. Se toisi päinvastoin uusia ongelmia.

Myös lännen mahdollisuudet tarjota Venä­jälle jotakin konkreettista, jotta tämä hyväk­syisi Etyj-pohjaisen turvallisuusjärjestyksen sekä Naton roolin ja oikeuden laajentua, ovat rajalliset. Massiiviseen talousapuun, jota ehkä odotettiin kylmän sodan jälkeen, lännellä ei ole varaa eikä edes tarvetta ottaen huomioon Venäjän taloudelliset resurssit. Modernisaatio lännen ehdoilla, pääsy markkinoille ja toteu­tunut WTO-jäsenyys eivät Venäjän näkökul­masta ole olleet riittäviä houkuttumia vaan pikemminkin lännen haluamia asioita. Lisäksi Venäjä näkee, että se saa solmittua parempia kumppanuuksia nousevien talouksien, erityi­sesti Kiinan, kanssa.

Moskovan kauppakorkeakoulun profes­sorin Vladislav Inozemtsevin ja venäläisen turvallisuuspolitiikan kommentaattorin An­ton Barbašinin Foreign Affairs -lehden verkko­sivuilla viime vuonna esittämä ajatus Venäjän ja lännen välisestä radikaalista grand bargainista vaikuttaa puolestaan varsin utopistiselta. Kir­joittajien mielestä länsi voisi hajottaa Naton ja muodostaa uuden liiton Venäjän kanssa vastapainoksi sille, että Venäjä luovuttaisi Krimin takaisin Ukrainalle ja luopuisi vastakkainaset­telun retoriikasta.

Vallitsevan luottamuspulan vuoksi ja sisäpoliittisistakin syistä nämä ovat kuitenkin asioita, joista kumpikaan osapuoli ei halua ainakaan ensimmäiseksi luopua.


Mahdollisuudet saavuttaa yhteinen sopimus parhaaseen argumenttiin vetoamalla näyttä­vät nykyoloissa vieläkin rajallisemmilta, sillä yhteistä arvopohjaa tai kykyä keskustella yhtei­sistä periaatteista avoimesti ja hyvässä uskos­sa ei ole – eikä edes jaettua ymmärrystä tosiasioista tai halua rakentaa sellaista yhdessä. Yhteisistä periaatteista sopiminen edellyttää luottamusta, jota tällä hetkellä ei ole olemassa. Yhteisistä periaatteista sopiminen edellyttää luottamusta, jota tällä hetkellä ei ole olemassa.

Silti on syytä miettiä, onko edes periaat­teessa olemassa parempia pelisääntöjä kuin nykyiset – Venäjän mielestä merkityksensä menettäneet – Etyj-perustaisen turvallisuus­järjestyksen säännöt. Venäjä on ollut tyyty­mätön etenkin periaatteeseen, jonka mukaan suvereenit valtiot voivat itse päättää liittoutu­misestaan. Toisaalta Venäjän on hyvä muistaa, että tämä sääntö koskee myös Venäjän oikeutta liittoutua niiden valtioiden kanssa, jotka niin haluavat tehdä.

Venäjä ei ole esittänyt uusia rajoja koskevia normeja. Mikäli se haluaisi oikeuttaa Krimin liittymisen Venäjään historiallisten oikeuk­sien perusteella, sen olisi kyettävä esittämään nämänormit siten, että ne koskevat myös muiden maiden historiallisia oikeuksia. Toi­saalta voisi olla mahdollista argumentoida, että Neuvostoliiton ja Jugoslavian hajoamisen yhteydessä syntyi erityisiä ongelmia, jotka koski­vat niitä alueita, joilla oli autonominen asema osana hajonneen liittovaltion osavaltiota.

Venäjä on toivonut pääsevänsä vaikutta­maan yhteisiin turvallisuusrakenteisiin aiem­paa enemmän. Kylmän sodan jälkeen Venäjän liittyminen Natoon olisikin ollut yksi mahdolli­nen tapa rakentaa uutta turvallisuusjärjestystä.

Ongelmana kuitenkin oli, että Naton kyl­män sodan jälkeisen itseymmärryksen mu­kaan valtiot eivät ansainneet jäsenyyttä strate­gisen merkityksensä vuoksi vaan sitoutumalla yhteisiin arvoihin ja periaatteisiin. Venäjän olisi siis pitänyt hyväksyä se, että maa ei ole suhteessa Natoon tasavertainen ennen kuin siitä olisi tullut tasavertainen Naton sisällä. Kokonaan uuden järjestön perustaminen taas edellyttäisi yhteistä käsitystä uuden järjestön tehtävistä ja merkityksestä, ja niiden tulisi poi­keta jo olemassa olevien järjestöjen eli YK:n ja Etyjin vastaavista.


Uusi eurooppalainen turvallisuussopimus, johon niin Venäjä kuin keskeiset läntisetkin toimijat olisivat sitoutuneita, on ajatuksena houkutteleva, mutta sellaisen syntyminen ei näytä todennäköiseltä. Etupiirijako olisi kol­mella tapaa epärealistinen: jos se perustuisi voimasuhteisiin, Venäjä ei saisi haluamaansa etupiiriä; jos se perustuisi yhteisiin intressei­hin, on epäselvää, millä Venäjä kompensoisi laajemman etupiirinsä lännelle; ja jos puhu­taan periaatteista, niin lännessä ei pidetä etu­piiriajattelua vapaata liittoutumista parempa­na periaatteena.

Erityisen vaikealta näyttää sellaisen sopi­muksen aikaansaaminen, jonka kaikki Etyj-maat voisivat allekirjoittaa. Venäjää houkut­teleekin ajatus sopia turvallisuusjärjestyksestä vain valikoitujen suurvaltojen kesken. Mikäli tällaisia sopimuksia syntyisikin, on epätoden­näköistä, että Euroopan turvallisuusjärjestyk­sestä tulisi entistä parempi ja kestävämpi.

Uuden kattavan turvallisuussopimuksen puuttuminen ei kuitenkaan estä Venäjän ja lännen välistä turvallisuusyhteistyötä. Sitä tulee rakentaa siltä realistiselta pohjalta, että löydetään toimiva modus vivendi – eli ymmärre­tään, että osapuolet ovat keskeisissä asioissa eri mieltä, mutta pyritään yhteistyöhön kaikissa niissä asioissa, joissa voidaan.

Yhteistyötä voidaan edistää hyväksymällä vallitseva voimapoliittinen tilanne, etsimällä yhteisiä intressejä sekä keskustelemalla yhtei­sistä periaatteista. Iranin ydinsopimus on tässä mielessä hyvä esimerkki, Venäjän haluttomuus selvittää malesialaiskoneen alas ampumista taas huono.

Vaikka uuden turvallisuussopimuksen puu­te rajoittaa mahdollisuuksia saada Ukrainan kriisiin kestävää ratkaisua, käytännön yhteis­työllä voidaan luoda pohjaa sille, että aika on myöhemmin kypsä myös mahdolliselle uudelle sopimukselle.

Kirjoittaja on kansainvälisen politiikan professori Tampereen yliopistossa.