Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä

EU uudistaa ulkopolitiikkaansa keskellä kriisejä

EU:n naapurustoa ravistelevat kriisit pakottavat unionin päivittämään ulkopolitiikkansa suuntaa. Uudistustyöstä on kuitenkin tulossa vaikea.

Euroopan unionin lähi-alueilla on useita kriisipesäkkeitä. Monet Välimeren eteläpuolisista maista kärsivät poliittisesta epävakaudesta ja väkivaltaisista konflikteista, mikä heijastuu EU-alueelle aiempaa suurempina pakolaismäärinä sekä kasvaneena terrorismin uhkana. Ukrainasta on muodostunut voimapolitiikan paluun symboli: Venäjän toimet maassa ovat järkyttäneet eurooppalaisen turvallisuusjärjestyksen perusrakenteita ja luoneet poliittista ja sotilaallista jännitettä EU:n itärajalle.

EU:n naapuruuspolitiikalle vallitseva tilanne merkitsee lähes täydellistä epäonnistumista, sillä politiikan perimmäinen tavoite on unionin lähialueiden vakauttaminen. Naapuruston epävakaus ei tietenkään ole EU:n syytä, mutta kriisit pakottavat unionin arvioimaan naapuruuspolitiikan lähtöolettamuksia, toimivuutta ja tavoitteita uudelleen.

Naapuruuspolitiikkaa luotaessa vuonna 2003 uskottiin, että EU on naapureidensa luontainen kiintopiste, jonka vakaudesta ja varallisuudesta naapurit haluavat osallisiksi. Siksi naapureiden ajateltiin olevan valmiita uudistuksiin sekä tiiviiseen yhteistyöhön unionin kanssa. EU:n vetovoima on kuitenkin heikentynyt unionin monivuotisen taloudellisen ja poliittisen kriisin takia. Samaan aikaan EU:n lähialueista kilpaillaan entistä kiivaammin: muun muassa Venäjä , Turkki, Iran ja Saudi-Arabia haastavat unionin muokkaamalla naapurustoa omien etujensa mukaisesti.

EU:n ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja Federica Mogherini ja naapuruuspolitiikasta vastaava komissaari Johannes Hahn aloittivat unionin naapuruuspolitiikan uudistamisen kuluvan vuoden keväällä keräämällä viranomaisten, kansalaisjärjestöjen, tutkimuslaitosten sekä muiden sidosryhmien näkemyksiä naapuruuspolitiikan tulevaisuudesta.

Keskustelua vauhdittaakseen Mogherini ja komissio julkaisivat samalla yhteisen kuulemisasiakirjan »Kohti uutta Euroopan naapuruuspolitiikkaa». Asiakirja tiedusteli sidosryhmiltä muun muassa, millaisia porkkanoita EU voisi tarjota lähentymishalukkaimmille naapureilleen ja miten se toisaalta saisi myös innottomimmat kumppaninsa patistettua yhteistyön ja uudistusten tielle. Entä miten naapuruuspolitiikan tulisi suhtautua lähialueen konflikteihin?

Mogherinin ja komission paperissa myönnetään, että hakiessaan ratkaisua lähialueiden ongelmiin EU:n on otettava »naapureiden naapurit» huomioon ja tehtävä tarpeen mukaan yhteistyötä niiden kanssa. Lause viitannee erityisesti Venäjään. Unionin olisikin syytä pohtia tarkkaan, millä tavoin se huomioi kilpailevat alueelliset toimijat politiikassaan.

Erityisen keskeisiä edellä mainitut kysymykset ovat EU:n itäiselle kumppanuudelle. Idässä EU:lla on paitsi kolme lähentymishaluisinta naapuriaan (Georgia, Moldova ja Ukraina), myös yksi välinpitämättömimmistä (Azerbaidžan) ja yksi hankalimmista (Valko-Venäjä) – sekä lisäksi tietysti vakavin haastajansa Venäjä. Naapuruuspolitiikan kokonaisuudistuksen voikin odottaa viitoittavan itäisen kumppanuuden tulevaisuutta.

Yksinkertaisia vastauksia Mogherinin ja komission esittämiin kysymyksiin ei kuitenkaan ole. EU:n tehtävää ei myöskään helpota se, että unionin jäsenmailla on paljon toisistaan poikkeavia ajatuksia naapuruuspolitiikan luonteesta, oli sitten kyse politiikan maantieteellisistä painopisteistä tai sen suhteesta EU:n laajentumiseen. Uudistusprosessi jatkuu syksyllä 2015, jolloin komissio esittelee kuulemiskierroksen pohjalta syntyneitä ideoita.

Naapuruuspolitiikan uudistus tulisi kytkeä tiiviisti toiseen EU:ssa käynnissä olevaan hankkeeseen eli unionin ulko- ja turvallisuuspoliittisen strategian päivittämiseen. EU:n ulkopolitiikan strategisen perustan on tähän asti muodostanut vuonna 2003 julkaistu ja 2008 täydennetty Euroopan turvallisuusstrategia, joka on kuitenkin auttamatta vanhentunut. Uuden strategian tulisi ottaa huomioon turvallisuusympäristössä tapahtuneet muutokset ja määritellä siltä pohjalta EU:n ensisijaiset ulko- ja turvallisuuspoliittiset tavoitteet, keskeiset työvälineet sekä tärkeimmät yhteistyökumppanit.

EU-maiden johtajat käynnistivät päivitystyön alustavasti jo joulukuussa 2013 eli ennen Venäjän sotatoimia Ukrainassa. Ukrainan tapahtumien vuoksi strategian päivitykseen kohdistuu kuitenkin entistä suurempia odotuksia. Erityisen kipeästi strategista kompassia kaipaa EU:n yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka, jonka päämääristä ja tarpeellisuudesta jäsenmaat ovat hyvin erimielisiä. Osalle jäsenmaista yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka on yhä korkeintaan kriisinhallinnan väline, kun taas toiset – Suomi mukaan lukien – toivovat siitä myös vastausta Venäjän asettamaan sotilaalliseen haasteeseen.

Strategiapäivityksen yhteydessä olisi mietittävä myös, miten EU:n ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka voisi nykyistä paremmin tukea unionin muita politiikka-aloja, esimerkiksi juuri naapuruuspolitiikkaa. Unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan ohjenuorana on jo pitkään ollut niin sanottu kokonaisvaltainen lähestymistapa eli EU:n eri ulkoisen toiminnan työkalujen yhdistäminen diplomatiasta talouteen ja kehityspolitiikasta sotilasoperaatioihin. Eri välineiden tehokas yhteiskäyttö vaatisi uudelta strategialta selkeitä linjauksia siitä, miten eri politiikkoja ja välineitä voitaisiin yhdistellä.

Strategiapäivityksen ensimmäinen vaihe päättyi toukokuussa, kun Mogherini toimitti jäsenmaille oman analyysinsä EU:n strategisen ympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista unioniin. Mogherini piirtää kuvan aiempaa kilpaillummasta ja monimutkaisesta maailmasta, jossa menestyäkseen EU:n on tunnistettava vahvuutensa ja osattava hyödyntää niitä. Sinänsä ansiokkaasta tilannekatsauksesta on kuitenkin vielä pitkä matka varsinaiseen strategiaan, jonkan valmistelemiseen Mogherini sai jäsenmailta mandaatin kuluvan vuoden kesäkuussa. Valmista tulee aikaisintaan kesällä 2016.