EU:n naapurustoa ravistelevat kriisit pakottavat unionin päivittämään ulkopolitiikkansa suuntaa. Uudistustyöstä on kuitenkin tulossa vaikea.
Euroopan unionin lähi-alueilla on useita kriisipesäkkeitä.
Monet Välimeren eteläpuolisista maista kärsivät poliittisesta epävakaudesta ja
väkivaltaisista konflikteista, mikä heijastuu EU-alueelle aiempaa suurempina
pakolaismäärinä sekä kasvaneena terrorismin uhkana. Ukrainasta on muodostunut
voimapolitiikan paluun symboli: Venäjän toimet maassa ovat järkyttäneet
eurooppalaisen turvallisuusjärjestyksen perusrakenteita ja luoneet poliittista
ja sotilaallista jännitettä EU:n itärajalle.
EU:n naapuruuspolitiikalle vallitseva tilanne merkitsee lähes
täydellistä epäonnistumista, sillä politiikan perimmäinen tavoite on unionin
lähialueiden vakauttaminen. Naapuruston epävakaus ei tietenkään ole EU:n syytä,
mutta kriisit pakottavat unionin arvioimaan naapuruuspolitiikan lähtöolettamuksia,
toimivuutta ja tavoitteita uudelleen.
Naapuruuspolitiikkaa luotaessa vuonna 2003 uskottiin, että
EU on naapureidensa luontainen kiintopiste, jonka vakaudesta ja varallisuudesta
naapurit haluavat osallisiksi. Siksi naapureiden ajateltiin olevan valmiita
uudistuksiin sekä tiiviiseen yhteistyöhön unionin kanssa. EU:n vetovoima on
kuitenkin heikentynyt unionin monivuotisen taloudellisen ja poliittisen kriisin
takia. Samaan aikaan EU:n lähialueista kilpaillaan entistä kiivaammin: muun
muassa Venäjä , Turkki, Iran ja Saudi-Arabia haastavat unionin muokkaamalla
naapurustoa omien etujensa mukaisesti.
EU:n ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja Federica
Mogherini ja naapuruuspolitiikasta vastaava komissaari Johannes Hahn aloittivat unionin naapuruuspolitiikan uudistamisen
kuluvan vuoden keväällä keräämällä viranomaisten, kansalaisjärjestöjen, tutkimuslaitosten
sekä muiden sidosryhmien näkemyksiä naapuruuspolitiikan tulevaisuudesta.
Keskustelua vauhdittaakseen Mogherini ja komissio julkaisivat
samalla yhteisen kuulemisasiakirjan »Kohti uutta Euroopan naapuruuspolitiikkaa».
Asiakirja tiedusteli sidosryhmiltä muun muassa, millaisia porkkanoita EU voisi
tarjota lähentymishalukkaimmille naapureilleen ja miten se toisaalta saisi myös
innottomimmat kumppaninsa patistettua yhteistyön ja uudistusten tielle. Entä
miten naapuruuspolitiikan tulisi suhtautua lähialueen konflikteihin?
Mogherinin ja komission paperissa myönnetään, että
hakiessaan ratkaisua lähialueiden ongelmiin EU:n on otettava »naapureiden
naapurit» huomioon ja tehtävä tarpeen mukaan yhteistyötä niiden kanssa. Lause
viitannee erityisesti Venäjään. Unionin olisikin syytä pohtia tarkkaan, millä
tavoin se huomioi kilpailevat alueelliset toimijat politiikassaan.
Erityisen keskeisiä edellä mainitut kysymykset ovat EU:n
itäiselle kumppanuudelle. Idässä EU:lla on paitsi kolme lähentymishaluisinta
naapuriaan (Georgia, Moldova ja Ukraina), myös yksi välinpitämättömimmistä
(Azerbaidžan) ja yksi hankalimmista (Valko-Venäjä) – sekä lisäksi tietysti
vakavin haastajansa Venäjä. Naapuruuspolitiikan kokonaisuudistuksen voikin odottaa
viitoittavan itäisen kumppanuuden tulevaisuutta.
Yksinkertaisia vastauksia Mogherinin ja komission esittämiin
kysymyksiin ei kuitenkaan ole. EU:n tehtävää ei myöskään helpota se, että
unionin jäsenmailla on paljon toisistaan poikkeavia ajatuksia
naapuruuspolitiikan luonteesta, oli sitten kyse politiikan maantieteellisistä
painopisteistä tai sen suhteesta EU:n laajentumiseen. Uudistusprosessi jatkuu
syksyllä 2015, jolloin komissio esittelee kuulemiskierroksen pohjalta
syntyneitä ideoita.
Naapuruuspolitiikan uudistus
tulisi kytkeä tiiviisti toiseen EU:ssa käynnissä olevaan hankkeeseen eli
unionin ulko- ja turvallisuuspoliittisen strategian päivittämiseen. EU:n ulkopolitiikan
strategisen perustan on tähän asti muodostanut vuonna 2003 julkaistu ja 2008
täydennetty Euroopan turvallisuusstrategia,
joka on kuitenkin auttamatta vanhentunut. Uuden strategian tulisi ottaa
huomioon turvallisuusympäristössä tapahtuneet muutokset ja määritellä siltä pohjalta
EU:n ensisijaiset ulko- ja
turvallisuuspoliittiset tavoitteet, keskeiset työvälineet sekä tärkeimmät
yhteistyökumppanit.
EU-maiden johtajat käynnistivät päivitystyön alustavasti jo
joulukuussa 2013 eli ennen Venäjän sotatoimia Ukrainassa. Ukrainan tapahtumien
vuoksi strategian päivitykseen kohdistuu kuitenkin entistä suurempia odotuksia.
Erityisen kipeästi strategista kompassia kaipaa EU:n yhteinen turvallisuus- ja
puolustuspolitiikka, jonka päämääristä ja tarpeellisuudesta jäsenmaat ovat hyvin
erimielisiä. Osalle jäsenmaista yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka
on yhä korkeintaan kriisinhallinnan väline, kun taas toiset – Suomi mukaan
lukien – toivovat siitä myös vastausta Venäjän asettamaan sotilaalliseen haasteeseen.
Strategiapäivityksen yhteydessä olisi mietittävä myös, miten
EU:n ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka voisi nykyistä paremmin tukea
unionin muita politiikka-aloja, esimerkiksi juuri naapuruuspolitiikkaa. Unionin
ulko- ja turvallisuuspolitiikan ohjenuorana on jo pitkään ollut niin sanottu
kokonaisvaltainen lähestymistapa eli EU:n eri ulkoisen toiminnan työkalujen
yhdistäminen diplomatiasta talouteen ja kehityspolitiikasta
sotilasoperaatioihin. Eri välineiden tehokas yhteiskäyttö vaatisi uudelta strategialta
selkeitä linjauksia siitä, miten eri politiikkoja ja välineitä voitaisiin
yhdistellä.
Strategiapäivityksen ensimmäinen vaihe päättyi toukokuussa,
kun Mogherini toimitti jäsenmaille oman analyysinsä EU:n strategisen ympäristön
muutoksista ja niiden vaikutuksista unioniin. Mogherini piirtää kuvan aiempaa
kilpaillummasta ja monimutkaisesta maailmasta, jossa menestyäkseen EU:n on
tunnistettava vahvuutensa ja osattava hyödyntää niitä. Sinänsä ansiokkaasta
tilannekatsauksesta on kuitenkin vielä pitkä matka varsinaiseen strategiaan,
jonkan valmistelemiseen Mogherini sai jäsenmailta mandaatin kuluvan vuoden
kesäkuussa. Valmista tulee aikaisintaan kesällä 2016.