Unionin ratkaiseva vuosi

Anna-Kaisa Hiltunen/UP
Kuvitus Antti Valta

Euroopan unioni on perinteisesti vahvistunut kriiseissään. Nyt pakolaiskriisi, kansallismielinen populismi ja Britannian kansanäänestys voivat hajottaa sen. Miten umpikujasta voitaisiin päästä ulos?

Syyskuinen sunnuntai viime vuon­na: Saksan liittokansleri Angela Merkel soittaa Brysseliin. Hänellä on Euroopan komission puheenjohtajalle Jean-Claude Juncke­rille huonoja uutisia. Saksa aikoo aloittaa rajoillaan väliaikaiset tar­kastukset.

Tarkimmin halutaan valvoa Itävallan-vas­taista rajaa, sillä sen yli Saksaan kulkee turva­paikanhakijoiden hallitsematon virta.

Mutta vaikka Britannia jäisi unionin jäse­neksi, kädenvääntö saarivaltion asemasta tuskin jäisi tähän. Britannian uusia jäsenyysehtoja koskeva neuvottelutulos tunnustaa, että Britannia ei ole sitoutunut poliittisen inte­graation syventämiseen.

Jos Britannia jää jäseneksi, Cameron pys­tyy vastedes sanomaan muille EU-maille, että olkaa nyt varovaisia älkääkä riskeeratko tätä (Britannian asemaa koskevaa) sopua ajatuk­sillanne »enemmästä Euroopasta», Josef Janning toteaa.

Jos Britannia jää EU:n jäseneksi, Cameron pys­tyy vastedes sanomaan muille EU-maille, että olkaa nyt varovaisia älkääkä riskeeratko tätä sopua ajatuk­sillanne »enemmästä Euroopasta».

Rajavalvonta ja Britannian eroaikeet ovat oireita siitä, että Euroopan uni­onin syvään uurtunut, integraatiota vuosikymmeniä ohjannut dynamiikka on muuttunut, Josef Janning sanoo.

Euroopan unionin liikevoimaa ovat perin­teisesti säädelleet kaksi maaryhmää. Integraa­tiota ovat ajaneet ylikansallisen vallankäytön kannattajat, integrationistit. Jarrua ovat puo­lestaan painaneet hallitusten välisen yhteis­työn puolustajat.

Saksa on ollut yhdentymistä ajaneista jäsenmaista suurin, ja sen kantoja ovat seurail­leet monet pienet maat, kuten Suomi ja EU:n perustajamaat Hollanti, Belgia, Luxemburg ja Italia. Ne ovat olleet valmiita siirtämään pää­tösvaltaa ylikansalliselle tasolle ja luopumaan osasta suvereniteettiaan, koska ovat katsoneet, että integraatio vahvistaa kaikkien asemaa.

Yhdentymisen kannattajien mielestä enemmän Eurooppaa on ollut yksinkertaisesti enemmän.

Hallitusten välistä yhteistyötä ovat puo­lestaan kannattaneet etenkin Ranska ja Bri­tannia. Ranska on perinteisesti ollut yhdenty­misen suhteen varovainen: jo eurooppalaisen yhteistyön alkumetreillä, Charles de Gaullen aikana 1960-luvulla, maa osoitti mieltään, koska de Gaulle ei halunnut yhteistyön kehit­tyvän ylikansalliseen suuntaan. Ranska boiko­toi EU-kokouksia tyhjän tuolin politiikallaan.

Britannia ei puolestaan ole koskaan samais­tunut mannereurooppalaiseen, poliittiseen unioniprojektiin. Maa liittyi Euroopan talous­yhteisöön vasta vuonna 1973 ja on pysytellyt Schengen-alueen ulkopuolella.

Perinteisesti hallitusten välisen yhteistyön puoltajat ovat kuitenkin pitäneet EU:ta välttä­mättömänä jatkeena kansallisvaltioiden int­resseille. Etenkin kylmän sodan aikana Euroo­passa ajateltiin, että poliittinen yhdentyminen on tarpeen, jotta voidaan minimoida euroop­palaisten valtioiden välisen konfliktin riski. Lisäksi lännen täytyi puolustaa demokratiaan ja liberaaliin kapitalismiin perustuvaa yhteis­kuntamalliaan, koska naapurina oli Neuvosto­liitto. Malli näytti sitä vahvemmalta, mitä yhte­näisemmin Euroopan maat asioitaan hoitivat.

Toisin sanoen hallitusten välisen yhteistyön kannattajat suostuivat päätöksenteon keskit­tämiseen silloin, kun sillä voitiin ratkaista ongelmia, Janning sanoo.

Tämän dynamiikan turvin EU on historial­lisesti vahvistunut kriiseissään. Vaikka unioni esimerkiksi 1970–1980-luvulla kamppaili talousongelmiaan ja euroskleroosiksi nimet­tyä integraation hidastumista vastaan, pää­töksentekoa keskitettiin vähittäin, koska sen nähtiin olevan hyväksi kaikille. Vuonna 1979 esimerkiksi järjestettiin ensimmäiset europar­lamenttivaalit.

Nyt eurokriittisyys on kääntänyt asetelman päälaelleen.

Siinä missä EU:n ylikansallista päätök­sentekoa pidettiin ennen osana ongelmien ratkaisua, eurokriitikot pitävät integraatiota osana ongelmia.Siinä missä EU:n ylikansallista päätök­sentekoa pidettiin ennen osana ongelmien ratkaisua, eurokriitikot pitävät integraatiota osana ongelmia. Siksi suvereniteetti pitää kriitikoiden mielestä saada takaisin valtioille. Kriitikoihin lukeutuvat muiden muassa UKIP Britanniassa, Fidesz Unkarissa, Laki ja oikeus Puolassa sekä Kansallinen rintama Ranskassa ja perussuomalaiset meillä.

Kritiikin paineessa varsinainen integratio­nismi, ylikansallisen yhdentymisen kannatus, on menettänyt asemaansa. Integrationistit ovat monissa kysymyksissä liukuneet halli­tustenvälisen yhteistyön kannalle.

»Epädemokraattista», totesi Puolan ulkoministeri Witold Waszczyko­wski joulukuun lopussa EU-komis­sion rajavalvontasuunnitelmasta.

Euroopan komissio ehdotti syksyllä, että jäsenmaiden kansallisille ulkorajoille tuotai­siin EU:n yhteiset rajavalvontajoukot, jotta Schengen voitaisiin pelastaa. Waszczykowskin mukaan olisi ongelmallista, että rajavalvonta­joukko ei olisi jäsenmaiden hallinnassa.

Puola sai kannalleen tukea Unkarilta.

»Mei­dän täytyy pitää kiinni siitä, että rajavalvonta kuuluu valtioiden suvereniteetin piiriin», sanoi Unkarin ulkoministeri Péter Szijjártó.

Unkari ei halunnut osallistua myöskään EU-komission suunnitelmaan turvapaikan­hakijoiden siirroista. Yhteisen rajavalvonnan lisäksi komissio ehdotti syksyllä, että 160 000 turvapaikanhakijaa siirrettäisiin »etulinjan maista» eli Italiasta, Kreikasta ja Unkarista muihin EU-maihin.

Unkari ei katsonut olevansa pakolaiskysy­myksessä »etulinjan maa», vaan syytti pako­laisten tulosta Kreikkaa, joka oli päästänyt pakolaiset alueensa läpi pohjoisemmaksi Eurooppaan. Toinen syy kieltäytymiseen oli vähintään yhtä periaatteellinen: Unkarin mie­lestä komission suunnitelma olisi merkinnyt suvereenista päätösvallasta luopumista ja Brysselin valtaan suostumista.

Josef Janningin arvio eurokriitikoiden toi­mista pakolaiskriisin aikana on tyly: vaaties­saan suvereniteettia takaisin kansallisvaltioille he eivät ole tehneet kriisin ratkaisemiseksi mitään.Vaaties­saan suvereniteettia takaisin kansallisvaltioille eurokriitikot eivät ole tehneet pakolaiskriisin ratkaisemiseksi mitään.

»He ovat vain lykänneet asioiden hoita­mista», Janning sanoo. Kun sopuun ei ole päästy, yksittäiset maat ovat aloittaneet sisä­rajatarkastukset.

Pakolaiskriisi on haastateltavien mukaan EU:n tähänastisen historian syvin kriisi, koska jäsenmaiden keskinäinen luottamus ja soli­daarisuus olivat jo ennen pakolaisten tuloa aal­lonpohjassa. Unionin ongelmat ovat kasautu­neet: finanssikriisi, eurokriisi ja ulkopolitiikan turbulenssi ovat aiheuttaneet tilanteen, josta EU ei näytä löytävän ulos. Toisiinsa kietoutuvat kriisit ovat paljastaneet unionin institutionaa­lisen heikkouden.

»EU on eräänlaisessa polykriisissä», muotoi­lee brysseliläisen European Policy Centre -aja­tushautomon tutkimusjohtaja Janis Emma­nouilidis.

»Pitkän aikavälin visioita integraatiosta ei ole kyetty tekemään, koska kaikki energia on kohta kahdeksan vuoden ajan mennyt pääl­lekkäin kasautuvista kriiseistä selviämiseen.»

Unioni on vastannut kriiseihin nopeilla päätöksillä, jotka ovat syventäneet yhteis­työtä kuin pakon edessä. Esimerkiksi Kreikan pelastamisesta neuvoteltiin Angela Merkelin johdolla, ja komissio hahmotteli euroalueelle pankkiunionin. Se luotiin ilman, että perusso­pimuksia olisi muutettu tai kansalaisia kuultu. Nyt samaa on yritetty tehdä yhteisen rajaval­vonnan järjestämisessä ja turvapaikanhakijoi­den jakamisessa jäsenmaiden kesken.

Eurokriittisten mielestä tämä on ollut virhe: nopeasti kyhätyt ratkaisut ovat vain pitkittä­neet kriisejä, joiden ratkaisemiseen EU:lla ei ole ollut keinoja alun perinkään.

»Pitkään ajateltiin, että EU:n institutionaa­linen rakenne oli vahva, että unioni oli erään­lainen superdemokratia. Vähitellen on paljas­tunut, että EU:n vahvuus riippuukin jäsenmai­den halukkuudesta ja kyvystä työskennellä yhdessä», Josef Janning sanoo.

Stefan Lehnen mukaan eurokriisin aikana integraatio kuitenkin eteni, koska paine rahoi­tusmarkkinoilta oli kova. Euroalueen hajoa­misen kustannukset näyttivät lopulta katast­rofaalisen suurilta. Mutta sitä mukaa kuin markkinoiden paine hellitti, myös integraation liikevoima väheni.

Pakolaiskriisissä tilanne on toinen. Rajatar­kastusten kustannukset näyttävät verrattain vähäpätöisiltä.

»Monelle EU-kriittiselle kansalaiselle tämä [rajatarkastukset] olisi pienempi paha verrat­tuna siihen, että suvereniteetista luovuttai­siin ja hyväksyttäisiin suuria määriä pakolai­sia eurooppalaisen solidaarisuuden nimissä», Lehne kirjoitti helmikuussa Carnegie Europen verkkosivuilla.

Siksi sekä kriisin ratkaisuyritykset että EU:n varsinainen integraatio näyttävät ajautuneen umpikujaan. Miten EU voisi päästä sieltä ulos?

Yksi vaihtoehto on, että unioni jatkaa tilapäisratkaisujen tiellä. EU-maat sopivat hallitustenvälisesti mahdol­lisimman yhteisestä politiikasta – ja sitten toivotaan, että kaikki jäsenmaat pitävät siitä kiinni. Varsinainen integraatio eli päätök­senteon keskittäminen tuskin etenee.

»Euro ja Schengen ovat liittovaltiollisia rakenteita. Eurokriisin ja pakolaiskriisin rat­kaiseminen vaatii päätöksenteon keskittä­mistä, mutta poliittisia edellytyksiä tähän ei ole.Eurokriisin ja pakolaiskriisin rat­kaiseminen vaatii päätöksenteon keskittä­mistä, mutta poliittisia edellytyksiä tähän ei ole», Stefan Lehne sanoo.

Lehnen mukaan on todennäköistä, että EU rämpii eteenpäin ainakin Saksan ja Rans­kan vaaleihin saakka. Ranskan presidentti François Hollande kamppailee kansallismie­lisiä populisteja vastaan huhti–toukokuussa 2017. Saksalaiset äänestävät uudesta kansle­rista liittopäivävaaleissa syksyllä 2017.

Lehne kuitenkin muistuttaa, että EU:n nykyisiä perussopimuksia ei voida venyttää loputtomiin. Mitä laveammin niiden puit­teissa tehdään yhteistä politiikkaa, sitä enem­män eurokriitikot voivat vaatia suvereniteetin palauttamista.

Toinen vaihtoehto on, että unioni hajaan­tuu vähitellen. Josef Janningin mukaan tilanne on niin kireä, että EU mitä todennäköisimmin »menettää osan eheydestään». Hän viittaa sii­hen, että Schengen-alueen rajatarkastukset jatkuvat ja jäsenmäärä voi muuttua.

Alkuvuodesta esillä oli Kreikan pudotta­minen pois Schengenistä tilapäisratkaisuna pakolaiskriisiin. Saksa, Itävalta ja Ruotsi EU-maiden eturintamassa painostivat Kreik­kaa tehostamaan ulkorajojensa valvontaa, jotta maa voitaisiin pitää mukana.

Esillä oli myös ehdotus mini-Schengenistä, jonka muodostaisivat Itävalta, Saksa, Hollanti, Belgia ja Luxemburg. Mini-Schengeniä ehdot­tivat Hollannin pääministeri Mark Rutte ja talousministeri Jeroen Dijsselbloem viime vuoden lopulla.

Mini-Schengenin ulkorajojen valvonta olisi nykyistä tehokkaampaa, ja keskenään solidaa­riset jäsenmaat voisivat keskittää maahan­muutto- ja turvapaikkapoliittista päätöksente­koaan. Vapaan liikkuvuuden alueen pienentä­minen olisi kuitenkin erävoitto eurokriitikoille, asiantuntijat katsovat. Schengenin hajoami­nen voisi kiihdyttää kansallismielisten puo­lueiden halua irtautua EU:n rakenteista myös muualla.

»Etenkin Ranskan Kansallinen rintama haluaisi nähdä Schengenin polvillaan», Josef Janning toteaa.

Kansallisen rintaman johtaja Marine Le Pen totesi helmikuussa, että puolueen on kir­kastettava linjaansa joulukuisten aluevaalien jäljiltä. Se tapahtuisi Britannian esimerkkiä noudattamalla: ryhtymällä neuvottelemaan EU:n kanssa Ranskan asemasta unionissa, eurossa ja Schengenissä sekä järjestämällä kansanäänestys uusista jäsenyysehdoista.

EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan epä­onnistuminen ja Schengenin hajaantuminen voisivat vaikuttaa myös Britannian kansanäänestykseen. Jos EU on kykenemätön hoita­maan maahanmuuttoon liittyviä ongelmia, unionissa pysyminen näyttää monen EU-ske­ptisen britin mielestä aiempaakin huonom­malta vaihtoehdolta.

On kolmaskin vaihtoehto: EU kampeaa rivinsä kuntoon.

Ensin pitäisi palauttaa EU:n ete­läisten reunavaltioiden ja muiden jäsenmaiden välinen luottamus. Se vaatisi ulkorajojen tehokasta valvontaa ja turvapai­kanhakijoiden jakamista EU-maiden kesken – sekä tietysti rahaa.

Janis Emmanouilidisin mukaan EU:n pitäisi etsiä polykriisiin ratkaisua niin, että ongel­mien nähtäisiin liittyvän toisiinsa. Ratkai­suilla pitäisi uskaltaa käydä kauppaa, »vaikka se onkin kiistanalaistaRatkai­suilla pitäisi uskaltaa käydä kauppaa, vaikka se onkin kiistanalaista.», Emmanouilidis sanoo.

Jos esimerkiksi Kreikka halutaan pitää mukana Schengenissä, maa pitäisi pystyä vakauttamaan yhteiskunnallisesti ja sosiaali­sesti, jotta se ei romahda. Vaikka Kreikan talous kasvaa jo, turvapaikanhakijoiden taakan alla huojuva maa tarvitsee lisää rahaa. Avulla ja turvapaikanhakijoiden siirroilla Kreikka voi­taisiin saada taivuteltua hyväksymään EU:n yhteinen rajavalvonta.

Stefan Lehnen mukaan mini-Schengen tai sen uhka voisi puolestaan kannustaa itäisen Keski-Euroopan maita, kuten Puolaa ja Unka­ria, taipumaan yhteiseen turvapaikkapolitiik­kaan ja päätöksenteon keskittämiseen.

»Riski joutua sysätyksi jäsenmaiden ulkoke­hälle ja kantamaan rajatarkastusten kustan­nukset voisi olla voimakas motiivi tarkistaa nykyistä tiukkaa politiikkaa», Lehne kirjoittaa.

Yksi on joka tapauksessa varmaa. Kriisit lisäävät populistisen politiikan käyttövoimaa, ja populistinen eurokritiikki haurastuttaa poliittista keskustaa. Juuri sille EU:n yhtenäi­syys perustuu.

»Jos poliittinen keskustasta tulee aiem­paa ontompi ja EU-kriittiset poliitikot pää­sevät aiempaa useammin valtaan, jäsenmai­den yhteinen arvoja ja etuja koskeva perusta kapenee. Samalla vähenee jäsenmaiden kyky toimia solidaarisesti yhdessä», Stefan Lehne toteaa.

Sähköposti Facebook LinkedIn Twitter Lisää