Kehitysapu puntarissa

Juhani Koponen

Jos vasen käsi ottaa, minkä oikea antaa, kehitysapu ei ole vain hyödytöntä, vaan tekopyhyydessään haitallista. Siksi rikkaiden maiden kehityspolitiikalta vaaditaan nyt suurempaa johdonmukaisuutta. Tulosten ja vaikutusten pitää näkyä myös viivan alla.

Keskustelu kehitysavun määrästä jatkuu. Milloin Suomen pitäisi saavuttaa YK:ssa tavoitteeksi asetettu 0,7 prosentin osuus bruttokansantuotteesta? Asiaa on jahkattu jo 40 vuotta, ja vain harva kyseenalaistaa itse tavoitteen. Käytännössä ei silti ole näkyvissä suurta intoa sen toteuttamiseen vuoteen 200 mennessä. Esimerkiksi hallitusohjelmaan on kirjattu asianmukaiset varaukset. Tavoitetta tärkeämpää näyttää olevan liike sitä kohti.

Vanha 0,7 prosentin tavoite elää jo omaa elämäänsä. Vaikka kansainväliset järjestöt yrittävät aika ajoin esittää päivitettyjä laskelmia sen perusteista, kukaan ei enää edes muista, mihin tavoite alun perin pohjautui – jos mihinkään.

Uusimpien arvioiden mukaan nykyinen kehitysapu tulisi kaksinkertaistaa tai kolminkertaistaa, mutta nämäkin laskelmat perustuvat hatariin oletuksiin. Kuten YK:n kehitysohjelman UNDP:n Inhimillisen kehityksen raportti 2005 asian muotoili: "määrällisten aputavoitteiden arviointi on perin epätarkkaa tiedettä".

Suomen prosentin kymmenesosat (määrärahaesitys vuodelle 2007 oli 0,43 prosenttia bruttokansantulosta [bktl] eli vajaat 750 milj. euroa) eivät tietenkään paljon heilauttele kansainvälisiä apuvirtoja, jotka liikkuvat tällä hetkellä 80–00 miljardin dollarin vuotuisessa haarukassa.

Suomelle ja sen kaltaisille maille kysymys kehitysavusta onkin enemmän moraalinen ja poliittinen: Olemmeko nyt valmiita tinkimään omista tarpeistamme, jotta tulevaisuudessa voisimme saavuttaa oletettuja hyötyjä? Entä kenen kanssa tavoitteista sovitaan ja kuinka?

Suomen kehitysyhteistyö liittyykin enemmän ulkopolitiikan uskottavuuteen ja suuntaan kuin kehitysmaiden kehitystarpeisiin. Mutta on sillä vaikutusta jälkimmäiseenkin: 750 miljoonaa euroa ei ole aivan mitätön rahasumma.

Euroopan unioni on Suomen politiikalle nykyisin huomattavasti tärkeämpi viiteryhmä kuin YK, ja EU:n liittyminen kansainväliseen prosenttiliikkeeseen on epäilemättä kannustanut Suomeakin lisäämään apuaan. Alkuvaiheessa EU-jäsenyys vähensi painetta nostaa Suomen kehitysavun määrää, kun vertailuryhmänä eivät enää olleet vain maksajina kunnostautuneet muut Pohjoismaat, ja kun 990-luvun lama oli leikannut määrärahoja rajusti. EU:n uudet aputavoitteet sen sijaan edellyttävät, että Suomen kaltaiset "vanhat" jäsenmaat saavuttavat 0,5prosentin osuuden vuoteen 200 mennessä. Maaginen 0,7 prosentin raja olisi ylitettävä vasta vuonna 2015.

Kehitysapuprosenttien kanssa on syytä olla tarkkana, sillä tilastot saattavat sisältää ilmaa. Vuoden 2005 kansainvälisten tilastojen mukaan niin Suomen kuin muidenkin EU- ja OECD-maiden yhteenlaskettu kehitysapu kasvoi voimakkaasti. Suomen apu hyppäsi vuodessa 0,37 prosentista bktl:sta 0,47 prosenttiin.

Suomalaisen apukeskustelun kunniaksi on sanottava, että tällä luvulla ylvästelyä on kaihdettu. Sitä paisuttivat nimittäin väliaikaisesti Irakille ilmeisistä poliittisista syistä suodut velkahelpotukset. Suomelle ne tarjosivat oivan mahdollisuuden pyyhkiä kirjanpidosta vanhoja

Saddamin aikaisia roskalainoja ja raportoida tämä operaatio kehitysapuna: uusia resursseja tosin ei ole liikkunut suuntaan tai toiseen.

Erilaiset kansainväliset sitoumukset ja niiden ylläpito tuottavat kuitenkin nyt, valtiovarainministeriön terhakkaasta vastahangasta huolimatta, Suomenkin budjettiin lisää kehitysmaille tarkoitettua rahaa ja reaaliapukin on kasvussa. Siksi on korkea aika kysyä, mitä avulla saadaan aikaan tai mitä sillä voidaan saada aikaan. Tässä mielessä keskustelu on uudistunut ja monipuolistunut.

Pisaroita meressä

Aikoinaan Suomen kehitysyhteistyön suuret valinnat koskivat yhtäältä kahden- ja monenkeskisen avun suhteellisia osuuksia ja toisaalta maavalintaa, eli keskustelua käytiin siitä, mihin maihin apu suunnattaisiin. Nämä kysymykset eivät enää nostata poliittisia intohimoja, eivätkä juuri keskusteluakaan. Näiden sijaan nyt keskustellaan avun sisällöstä ja muodoista.

EU-jäsenyyden myötä monenkeskisen avun osuus on vakiintunut alle puoleen kaikesta avusta. Nykyisillä määrärahoilla tästä osuudesta ei voida juurikaan neuvotella. EU:n budjetin ja Euroopan kehitysrahaston kautta kehitysapua annetaan se määrä, johon Suomi on yhteisön jäsenenä sitoutunut. Maailmanpankin kehitysjärjestön IDA:n ja alueellisten kehityspankkien rahoituksessa noudatetaan yhteisesti sovittua maksukaavaa. Vain YK-järjestöissä Suomella on enemmän liikkumavaraa. Niiden rahoitus onkin pudonnut, ja kehitysapu on juuttunut huomattavasti lamaa edeltäneen tason alapuolelle.

Myös maavalintoja koskevasta keskustelusta on puhti pois. Keskustelua ohjasi alussa suomalaiselle politiikalle tuohon aikaan tyypillinen sisä- ja ulkopoliittinen tasapainoilu. Kukin puolue halusi tukea vastaanottajapuolella omia leirejään. Yhteispohjoismaisia valintoja olivat Tansania, Vietnam ja Mosambik. Koska nämä maat näyttivät eräistä liian "sosialistisilta", valittiin niiden vastapainoksi esimerkiksi Sambia, Kenia ja Nepal. Ja jos edelliset vaikuttivat liian "taantumuksellisilta" valtioilta, voitiin joukkoa kasvattaa jälleen sandinistisella Nicaragualla. Ja niin edelleen.

Pääasiallisten avunsaajien, nykyterminologian mukaan "pitkäaikaisten pääasiallisten yhteistyömaiden", lista on nyt vakiintunut pitkän historiallisen kehityksen tuloksena. Se sisältää viisi maata Afrikasta (Etiopia, Kenia, Mosambik, Tansania ja Sambia), kaksi Aasiasta (Nepal ja Vietnam) ja yhden Latinalaisesta Amerikasta (Nicaragua). Kaikki maat ovat matkan varrella vaihdelleet politiikkansa siinä määrin, ettei Suomen poliittiselta kartalta löydy enää vastinpareja näille maille. Suomessa tiettyjen maiden puolesta puhuvat lobbyt – siinä määrin kun niitä ylipäätään enää on olemassa – organisoituvat nykyään muilla perusteilla.

Jos tarkoitus on kasvattaa ja ylläpitää suomalaista kehitysmaatuntemusta ja -osaamista, onko kehitysapubudjetti oikea maksun paikka?

Maakeskustelua käydään korkeintaan siitä, kuinka suuri osa avusta ohjataan kehityspoliittisesti siunattuihin pääasiallisiin avunsaajiin ja kuinka suuri osa jaellaan löyhemmin ja päivänpoliittisemmin perustein muualle: Etelä-Afrikkaan, Irakiin tai muihin kahdenkeskisiin velkahelpotusmaihin.

Hallituksen vuoden 2004 kehityspoliittisen ohjelman mukaan pääosa kahdenkeskisestä avusta tulisi keskittää pitkäaikaisiin yhteistyömaihin, jotka on valittu kehityspoliittisin perustein, avuntarpeensa ja hyvänä pidetyn toimintaympäristönsä vuoksi. Tosiasiallinen trendi on ollut keskityksestä poispäin.

Kansainväliset apukäytännöt ja apuajattelu muuntuvat kuin virukset.

Suomen apuohjelmat jopa kaikkein eniten apua saavissa maissa – Tansaniassa, Mosambikissa ja Vietnamissa – ovat pieniä niin absoluuttisesti kuin suhteessa muiden maiden ohjelmiin. Silti niiden kasvattaminen on ollut työn ja tuskan takana. Loput avusta sirotellaan sinne tänne. Monet Suomen pääkumppanit ovat saaneet sitä jopa vähemmän kuin "määräaikaisen yhteistyön maat". Tilastoissa omaa luokkaansa on jo aiemmin mainittu Irakin 20 miljoonan euron velkojen mitätöinti vuonna 2005.

Suuri kehityspoliittinen kysymys kuuluu nyt, missä määrin Suomen tulee lyödä resurssit yhteen muiden avunantajien kanssa, ja missä määrin sen kannattaa edelleen pyörittää omia hankkeita ja ohjelmia ja siten etsiä "suomalaista lisäarvoa".

Ulkoministeriössä niskan päällä oleva linja kuuluu kansainvälisen kehitysideologian nykysuuntaukseen, "developmentalisteihin". He haluavat muokata toimintansa ja toimintatapansa muiden avunantajien kanssa yhteensopivaksi ja ohjata tuntuvasti suuremman osuuden avusta budjettitukena suoraan vastanottajamaiden hallinnoille. Valtionvarainministeriö on jälkimmäisellä linjalla: se torpedoi viime vuoden lopulla ulkoministeriön esitykset Mosambikin ja Tansanian budjettituen tuntuvasta nostamisesta. Kentältä kysellään konkreettisempaa lisäarvoa.

Yhä ilmeisempi kysymys onkin: millaisia tuloksia apu on tuottanut ja millaisia tuloksia olisi mahdollista odottaa. Suomen apu on tässä tapauksessa nähtävä osana kaikkea kansainvälistä kehitysapua. Onko kehitysapu tyystin epäonnistunut Afrikassa ja sellaisissa vastaanottajamaissa kuin Nepalissa ja Nicaraguassa, kuten kriitikot sanovat? Vai onko avulla kuitenkin ollut ehkä vaatimaton, mutta positiivinen rooli?

Kehitysavun tuloksia ja vaikutuksia tarkasteltaessa täytyy katsoa kriittisesti myös sille asetettuja tavoitteita. Ihanteellisessa tapauksessa niissä pitäisi olla oikea sekoitus realismia ja utopiaa. Jos tavoitteet ovat kovin ylimitoitettuja ja epärealistisia, mikään määrä apua ei koskaan pysty täyttämään niitä, ja projektit johtavat vain uusiin pettymyksiin. Jos tavoitteet taas ovat latteita ja mitäänsanomattomia, ne eivät jaksa innostaa ketään, eivätkä toimi avun mobilisoinnin välineinä.

Alkuvuosien suuria kehitystoiveita ajatellen kehitysapu ja kehitys ylimalkaan ovat epäilemättä aiheuttaneet suuria pettymyksiä ennen kaikkea Afrikassa ja myös köyhemmissä Aasian ja Latinalaisen Amerikan maissa, samalla useimmissa Suomen pääkumppanimaissa.

Tansaniassa ja Mosambikissa vallitsee rauha ja talous kasvaa, mutta hyvät makrotalousluvut eivät näy johtavan edes pysyvään köyhyyden vähenemiseen, saati sitten talouden rakennemuutokseen. Kenia ja Etiopia vaappuvat autoritarismin ja demokratian välillä, samoin kuin Sambia ja Nicaragua. Nepalin kuningas ajoi maansa kuilun partaalle, mutta joutui perääntymään. Vain Vietnamissa talous kiistämättä kehittyy, mutta kriitikoilla riittää huomautettavaa kehityksen ja demokratian suunnasta.

Kehityksen puutteesta ei pidä kuitenkaan syyttää yksin apua. Vaikka kehitysavun tosiasiallisista vaikutuksista tiedetään tutkimuksissa edelleen varsin vähän, on yhä selvempää, että yhteiskunnallisessa kehitysprosessissa se ei koskaan voi olla ratkaiseva tekijä. Parhaimmillaankin se toimii vain kehityksen katalyyttina.

Jos kehitysyhteistyössä on viimeisen puolen vuosisadan aikana jotain opittu, se lienee, että taloudellinen ja yhteiskunnallinen kehitys on monimutkainen prosessi. Sisäsyntyiset tekijät – kulttuuri, ympäristö ja historia – ovat siinä tärkeimpiä tekijöitä, vaikka kehitykseen voidaan vaikuttaa ulkoapäinkin. Aikaperspektiivi on myös haettava muualta kuin toisen maailmansodan jälkeisestä Saksan jälleenrakennuksesta ja sen mahdollistaneesta Marshall-avusta.

Talouskasvu ja kehitys eroteltava

Kun puhutaan kehitysyhteistyöstä tai kehitysavusta, käytännössä termejä käytetään synonyymeinä, vaikka niillä toki on eronsa. Täytyy tietää, mistä puhutaan. Kehitysyhteistyö on iso, sisäisesti ristiriitainen kokonaisuus. Sitä ajavat erilaiset motiivit ja sen tekijöillä on toisistaan suuresti eroavat yllykkeet toiminnalleen.

Kansainväliset apukäytännöt ja apuajattelu muuntuvat kuin virukset. Avun taloudellinen rooli on pienentynyt, mutta sen poliittinen rooli on korostunut. Samalla, kun toiveita avun suorista kehitysvaikutuksista on reivattu alaspäin, sen odotetaan vaikuttavan entistä enemmän politiikkaan.

Projektiapu on nykyisessä kehitysajattelussa joutunut huonoon huutoon: sitä syytetään kestämättömyydestä. Esimerkkejä ei tarvitse hakea Suomea kauempaa. Täydelliset flopit tosin ovat harvassa – jos kaivoja on luvattu kaivaa, on niitä yleensä myös kaivettu. Mutta joissakin hankkeissa kaivot ovat kuivuneet vielä suomalaisten ollessa paikalla, pääasiassa kuitenkin heidän ja maahan tuotujen väliaikaisten resurssien poistuttua.

Silti löytyy esimerkkejä myös kaivoista, joissa vesi yhä pulppuaa ja joita paikalliset naiset kiittelevät. "Onnistuneiden" ja "epäonnistuneiden" hankkeiden etsinnässä kyse onkin pitkästä jatkumosta, ei jyrkästä kahtiajaosta.

Suomen ja monen muun kahdenkeskisen avunantajan kannalta isoin kysymysmerkki koskeekin kustannustehokkuutta. Olisiko samat tulokset saatu aikaan pienemmillä, huomattavastikin pienemmillä kustannuksilla? Milloin suomalainen tavara ja väistämättä kallis ulkomainen työntekijä on hintansa väärtti? Jos tarkoitus on kasvattaa ja ylläpitää suomalaista kehitysmaatuntemusta ja -osaamista, onko kehitysapubudjetti oikea maksun paikka?

Hajanainen hankeapu on ainakin tehoton keino yrittää vaikuttaa vastaanottajamaan politiikkaan. Siihen tarvitaan toisenlaista, niin sanottua ohjelma-apua eli vastaanottajamaan eri sektoreiden kokonaisvaltaista tukea tai suoraan maan budjettiin maksettavaa tukea. Ohjelma-apua maksetaan vain sellaisille hallituksille, joiden politiikka miellyttää antajamaita ja jotka ovat valmiit kuuntelemaan avunantajan neuvoja.

On kuitenkin opittu, että avun jyrkkä ehdollistaminen ei vie pitkälle. Siksi nykyään painotetaan, että kehitysmaiden tulee itse "omistaa" politiikkansa. Ajatus on perin orwellmainen: politiikkavalintojen taustalla vaikuttavat makrotaloudelliset ehdot eivät sen mukaan ole neuvoteltavissa.

Ehdollistetun kehitysavun laajemmat vaikutukset talouskasvuun ja köyhyyden vähentämiseen, samoin kuin yritykset vaikuttaa kehitysavulla kehitysmaiden politiikkaan, ovat tutkimuksessa kiistanalaisia asioita. Kehitysavun määrän sekä talouskasvun ja köyhyyden välisiä riippuvuuksia on tutkittu esimerkiksi regressio- ja korrelaatiomallein. Tulokset ovat jatkuvasti ristiriitaisia ja kukin voi valita niistä tarkoitusperiinsä parhaiten sopivan.

Avunantajien keskuudessa suurinta suosiota on nauttinut Maailmanpankin tutkimusosaston 990-luvun lopulta ajama käsitys siitä, että apu toimii, mutta vain "hyvää politiikkaa" harjoittavissa maissa. "Hyvän" politiikan määrittelee tietysti Maailmanpankki: se tarkoittaa muun muassa vakaata makrotaloutta ja avointa ulkomaankauppaa.

Pelin henki niin kauppa-, maatalous-, kalastus- kuin siirtolaisuuspolitiikassakin on tyly: kansalliset edut tulevat ennen Euroopan etuja ja Euroopan edut ennen muiden maanosien ja ihmisten etuja.

Toiset akateemiset ekonometrikot ovat kuitenkin havainneet, että muuttelemalla aineistojen määrävuosia ja mallien tiettyjä lähtöoletuksia samasta tutkimusasetelmasta päästään myös toisenlaisiin tuloksiin. Yhden koulukunnan mukaan näyttää ilmeiseltä, että apu lisää lähes aina talouskasvua jossain määrin, politiikkamuuttujista riippumatta.

Niin tai näin, talouskasvu ei välttämättä tarkoita kehitystä. Puhe köyhyyden vähentämisestä on nykyajattelussa peittänyt tämän vanhan oivalluksen. On kyselty enemmän sitä, saako kehitysapu aikaan talouskasvua ja "köyhyyden vähenemistä", ja vähemmän sitä, mitä kehitysapu ihmisten elämässä todella tarkoittaa ja millaiseen yhteiskunnalliseen muutosprosessiin se johtaa. Vain harvat kriitikot jaksavat ihmetellä, mikä ero on siinä, elääkö joku juuri ylä- tai alapuolella enemmän tai vähemmän mielivaltaisesti määriteltyä köyhyysrajaa – on se sitten yksi tai kaksi dollaria päivässä.

Kaikilla oma kehitystie

Vaikka nykyapu suuntautuu entistä enemmän niin pahasti köyhyyteen juuttuneisiin maihin, että Washington-vetoisessa kehitysajattelussa on katsottu parhaaksi luopua vanhasta modernisoinnin päämäärästä – että kaikki maat kulkisivat samaa kehityksen tietä ja että köyhimmätkin aikanaan "saisivat kiinni" rikkaat.

Nykyisessä ajattelussa tyydytään usein paikkailemaan vain pahimpia epäkohtia ja vääristymiä. Tämä käyilmi esimerkiksi YK:n vuosituhattavoitteista, joiden tärkein päämäärä on köyhyydessä elävien ihmisten määrän puolittaminen vuoteen 205 mennessä. Kehitysmaat ja niiden asukkaat eivät kuitenkaan välttämättä ole itse luopuneet modernisaatio-tyylisen muutoksen tavoittelusta, vaikka monet ovatkin lisäavun toivossa lähteneet mukaan köyhyyden vähentämisen retoriikkaan.

Köyhimmät kehitysmaat ovat maita, jotka eivät ole vielä löytäneet toimivaa kehitystietä ja tarvitsevat siksi tilaa ja aikaa hakea oma ratkaisunsa. Niiden politiikalle täytyy antaa mahdollisuus toteuttaa oma tiensä. Avun yksi keskeinen tehtävä on kannatella tällä välin maan infrastruktuurin perusrakenteita, joskus pitkäänkin. Erityisen ilmeistä tämä on konfliktien jälkeisessä tilanteessa.

On silti kysyttävä, eikö kehitysyhteistyön kautta voisi ahkerammin etsiä toimivia kehitysmalleja? Entä voisiko Suomen kaltainen pieni avunantaja tähän vaikuttaa – jos se tietäisi, mitä haluaa? Jotta tämä olisi mahdollista, pitää kehityspoliittisia tavoitteita kirkastaa, ymmärtää paremmin apukoneiston käytännön toimintaa sekä ottaa selvää siitä, mitä kehitysmaissa oikeasti tapahtuu – valtiotasolta ruohonjuuritasolle.

Jos vasen käsi ottaa, minkä oikea antaa, apu ei ole vain hyödytöntä, vaan tekopyhyydessään jopa haitallista. Siksi rikkaiden maiden politiikalta vaaditaan suurempaa johdonmukaisuutta. Tämä on seurausta myös siitä, että avun rajallinen merkitys on oivallettu. Politiikan johdonmukaisuuden vaatimus kuulostaa ensi kuulemalta itsestään selvältä, mutta osoittautuu lähemmin tarkasteltuna vähintäänkin ongelmalliseksi, ellei lähes mahdottomaksi. Politiikassa ajetaan erilaisia etuja, jotka prosessissa on jollain tavoin sovitettava yhteen. Politiikka on onnistunutta, jos se toimii – oli siinä sitten millaisia sisäisiä ristiriitaisuuksia hyvänsä. Vaatimus johdonmukaisuudesta on jo itsessään poliittinen vaatimus: minkä ympärille on tarkoitus "koheroitua"?

Kehityspolitiikan puolustajien vastaus on tietysti se, että politiikan on tuettava kehitysmaiden kehitystä. Mutta tästäkin on esitetty useampi mahdollinen muunnelma. Lievimmillään tulkittuna se tarkoittaa, että kun politiikasta tehdään päätöksiä, on aina otettava huomioon päätösten vaikutus kehitysmaihin. Tiukemman tulkinnan mukaan kaikkien päätösten on vaikutettava samaan suuntaan, kehitysmaiden hyväksi, eli mikään päätös ei saa lyödä kehitystavoitetta korville.

Johdonmukaisuus eli koherenssi on julistettu yhdeksi EU:n kehityspolitiikan kulmakivistä. Keskustelun myötä tämä ajattelu on levinnyt ja tietoisuus siitä lisääntynyt. Mutta kun vaikutuksia katsoo paikan päältä kehitysmaasta, on EU:n politiikan tai sen perusteiden johdonmukaistumista vaikea nähdä.

Jäsenvaltioissa on yllin kyllin keskipakoisia voimia, joiden vastapainona komissio edustaa keskittävää voimaa. Kun nämä ottavat yhteen, ulkopuoliset ovat usein häviäjiä. Pelin henki niin kauppa-, maatalous-, kalastus- kuin siirtolaisuuspolitiikassakin on tyly: kansalliset edut tulevat ennen Euroopan etuja, ja Euroopan edut ennen muiden maanosien ja ihmisten etuja.

On ymmärretty, että kehitysyhteistyön vaikutukset ovat rajallisia ja johdonmukaisuus politiikassa vaikeaa. Se haastaa kysymään, onko edessä kenties suurempiakin poliittisia ja moraalisia valintoja kuin kehitysyhteistyön määrärahojen lisääminen. Niin kansainvälisen kehityspolitiikan valtavirrassa kuin EU:n politiikassakin lähtökohtana on nykyisin markkinavetoisuus.

Vaatimuksia maataloustukien purkamisesta ja vapaakaupasta on helppo tehostaa, kun vetoaa kehitysmaiden etuihin. Tosi asiassa köyhimpien maiden asema maailmantaloudessa on vain heikentynyt, ja Kiinan ja Intian taloudellinen nousu vielä kärjistää tilannetta. Tämä kyseenalaistaa vapaiden markkinavoimien kehityspotentiaalin. Kehitysyhteistyö on osa tätä dilemmaa, ei sen ratkaisu.

Sähköposti Facebook LinkedIn Twitter Lisää