Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä

Eurooppa jää syrjään vallan pöydissä

Euroopan rajoilla

Euroopan unionin vaikutusvallan rajat tulevat nopeasti vastaan maailmanpolitiikassa. Erityisesti kansainvälisissä järjestöissä muut suurvallat ovat ajamassa sen ohi.

Yhdysvaltain entinen varapresidentti Al Gore totesi äskettäin senaatin ulkoasiainkomitealle epäilevänsä suuresti EU:n kykyä globaaliin johtajuuteen, sekä yleensä että erityisesti ilmastoasioissa. Tutkijat Franziska Brantner ja Richard Gowan väittävät puolestaan, että EU:n valta YK:ssa on vähenemässä, ja että näin käy aivan erityisesti ihmisoikeuskysymyksissä. Yhä harvemmat maat äänestävät EU:n kannan mukaisesti, ja yhä useammat valitsevat Kiinan ja Venäjän linjan.

Tällaista kritiikkiä on toki kuultu ennenkin. Muut suurvallat eivät juuri ole arvostaneet unionia toimijana, vaan ovat pyrkineet pitämään yllä kahdenvälisiä rajoillasuhteita sen jäsenvaltioihin ja siten myös hidastaneet EU:n yhteisen johtajuuden muodostumista. Näin ne ovat myös saattaneet torjua EU:n voimistumista varteenotettavaksi kilpailijaksi. Nousevat suurvallat kuten Intia tai Brasilia tuskin ovat tätä missään vaiheessa murehtineetkaan: EU ei ole ollut uskottava kilpailija niiden oman päämäärän – globaalin roolin – saavuttamisen kannalta.

Tutkijoilta taas sopiikin odottaa kriittisyyttä EU:n asemasta käytyä keskustelua kohtaan sekä analyysiä siitä, kuinka paljon valtaa EU:lla todella on.

Onko käsitys EU:n vaikutusvallasta on perustunut lähinnä toiveajatteluun? Väitteet ovat kuitenkin unionille erityisen kiusallisia, koska ilmasto- ja ihmisoikeuskysymysten on ajateltu nimenomaan olevan sen ominta aluetta – asioita, joissa unioni on kyennyt todelliseen johtajuuteen ja jossa sillä on vaikutusvaltaa. EU:n on katsottu olleen keskeinen tekijä esimerkiksi Kioton sopimuksen aikaansaamisessa ja kuolemanrangaistuksen kieltämisessä. Onko EU:n valta juuri näissä kysymyksissä todella vähenemässä? Vai onko niin, ettei sitä ole koskaan suuremmin ollutkaan, vaan käsitys EU:n vaikutusvallasta on perustunut lähinnä toiveajatteluun?

Euroopan unionin monista rajoista vaikutusvallan raja saattaa olla yksi häilyvimmistä.

Pehmeän vallan ikoni

Ensin on syytä miettiä, mitä vaikutusvallalla tarkoitetaan. Hieman yksinkertaistaen valta perustuu vallankäyttäjän ominaisuuksiin, vallankäytön keinoihin ja tahtoon saada muut toimimaan tietyllä tavalla. Vaikutusvalta sen sijaan riippuu enemmän vallankäytön kohteen asenteesta. Sekä vallan että vaikutusvallan tuloksena yksi toimija saa toisen tekemään mitä tahtoo.

Vaikutusvallassa on kuitenkin se piirre, että vaikutuksen kohde muuttaa toimintaansa omasta halustaan tai aloitteestaan. Kohde tavallaan itse suostuu vallankäytön kohteeksi ja saattaa nähdä sen itselleen hyödyllisenä. Vaikutusvalta voi olla myös tahatonta. Vaikutusvalta voi perustua karismaan, tärkeään asemaan yhteiskunnassa, omaan esimerkillisyyteen tai asemaan jonkinlaisena ihanteena. Vaikutusvaltaa omaavalla on jotain sellaista, mitä toisetkin haluaisivat – vaikutusvaltaisen kaltaiseksi halutaan tulla.

Toinen tapa lähestyä asiaa on puhua kovasta ja pehmeästä vallasta. Kovalla vallalla tarkoitetaan yleensä perinteistä vallankäyttöä, jonka välineisiin kuuluvat sotilaallinen voima, kansantuote, väestö tai maa-alue. Pehmeä valta, professori Joseph Nyeta mukaillen, tarkoittaa kykyä päästä tavoitteisiin taivuttelemalla ja vetovoimalla pikemminkin kuin pakolla. Pehmeän vallan käytön keinoja voisivat olla esimerkiksi diplomatia ja kehitysapu, tai esimerkillinen toiminta.

Pehmeä valta voi olla arvovaltaa tai vetovoimaa. Siinä vallan kohde osallistuu omalla aktiivisella panoksellaan vallankäyttöön tai suostuu siihen, koska se on kohteen omien intressien mukaista, mutta myös siksi, että kohde haluaa seurata vallankäyttäjän esimerkkiä. Kovan vallan käyttö herättää usein vastustusta ja se voidaan tuomita, pehmeä valta hyväksytään helpommin.

Akateemisessa maailmassa on erityisesti tarkasteltu EU:n ”pehmeää” ja ”normatiivista” valtaa. On lähdetty siitä, että EU ei ole perinteinen kansainvälinen toimija siinä missä muut suurvallat. Sillä ei ole käytettävissään samoja vallankäytön välineitä, eikä ehkä myöskään samanlaisia vallankäytön tarkoitusperiä. Erityisesti siltä puuttuu sotilaallinen valta.

Normatiivinen valta tarkoittaa tietynlaisten normien levittämistä esimerkiksi edellyttämällä niitä muilta ehtona tiivistyville suhteille EU:n kanssa. Tällaisia normeja voivat olla demokratia tai esimerkiksi kuolemanrangaistuksen kieltäminen. Toisaalta EU voi myös käyttää valtaa asettamalla teknisiä laatustandardeja, joita muiden on noudatettava sen kanssa kauppaa käydäkseen.

Toisaalta perinteisillä suurvalloilla kuten Yhdysvalloilla on myös paljon pehmeää valtaa, eikä vain populaarikulttuurin kautta: Yhdysvallat on ollut esimerkiksi demokratian, vapauden ja tasa-arvoisen vaurastumisen mahdollisuuden esikuva. Toisaalta Yhdysvaltain vaikutusvalta on vähentynyt, kun sen on nähty ajavan vääriä asioita, olevan epätasapuolinen, käyttävän valtaansa väärin tai vahingoittavan muita.

Presidentti George W. Bushin kauden sotilaalliset toimet Irakissa ja Afganistanissa aiheuttivat paljon protesteja ja loitonsivat eurooppalaisia liittolaisia Yhdysvalloista. Ne vähensivät kunnioitusta Yhdysvaltoja kohtaan ja samalla sen vaikutusvaltaa.

Euroopan unioni on aika ajoin ollut myös malli, ihailun kohde ja myönteisten asioiden symboli. Kommunismista vapautuneiden Keski- ja Itä-Euroopan maiden kansalaisille se edusti 1990-luvun alussa länttä, demokratiaa ja vapautta. Siirtolaisille se on tarkoittanut mahdollisuutta parempaan elämään, diktatuurissa eläville ihmisoikeuksien edistämistä ja Irakin sodan myötä vaihtoehtoa Yhdysvaltainunilateralismin vastustajille. Jäsenyyttä hakevassa Turkissa EU:n on katsottu edustavan esimerkiksi yleistämodernisoitumista tai uskonnonvapautta.

Valtaa ilman halua

Euroopan unionin vaikutusvallassa on kyse siitä, miten unioniin suhtaudutaan, ja miten suhtautuminen on mahdollisesti muuttunut. Kun puhutaan EU:sta, ”vaikutusvalta” on erityisen hyödyllinen käsite siksi, että vaikutusvaltaa voi olla, vaikkei sitä haluaisi käyttää. Unionin keskeinen heikkous on ollut, ettei se useinkaan kykene yksimielisyyteen sen suhteen, mitä se haluaisi muilta. Vaikka EU voi käyttää taloudellista valtaa sanktioiden tai taloudellisen avun kautta, ja periaatteessa myös sotilaallista valtaa, usein sen yhteinen tahdonmuodostus jää vaillinaiseksi: valtaa ei ole, koska ei ole tavoitetta.

Vähiten vaikutusvaltaa EU:lla lienee suurvaltasuhteissa, suhteessa Yhdysvaltoihin, Venäjään ja Kiinaan. Jos EU:lla kuitenkin on vaikutusvaltaa, missä se sitä käyttää? Tärkeimmät foorumit ovat kansainväliset järjestöt ja laajentumisneuvottelut. Vähiten vaikutusvaltaa EU:lla lienee suurvaltasuhteissa, suhteessa Yhdysvaltoihin, Venäjään ja Kiinaan – mikä kuvastaakin juuri vaikutusvallan kahdensuuntaista luonnetta. Suurvallat eivät välttämättä pidä itselleen suotuisana EU:n kehittymistä varteenotettavaksi toimijaksi ja mahdolliseksi kilpailijaksi, ja ne vastustavat EU:n vetovoimaa minkä voivat.

Kansainvälisissä järjestöissä EU:n on pyrittävä koordinoimaan kantojaan jäsenmaidensa kesken. Tällainen sopimusoli koko yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan lähtökohtana 1970-luvulla: yhteisen äänen katsottiin kantavan kauemmaksi kuin yksittäisten jäsenmaiden äänen. Ajatus oli tuttu jo esimerkiksi pohjoismaisesta yhteistyöstä, missä 1960-luvulta lähtien oli pyritty samaan tavoitteeseen.

Lissabonin sopimukseenkin tämä on kirjattu. Sen mukaan jäsenvaltiot ”sovittavat yhteen toimintansa kansainvälisissä järjestöissä ja kansainvälisissä konferensseissa” ja ”puolustavat niissä unionin kantoja”. Uutta Lissabonin sopimuksen voimaan tullessa olisi, että unionin ulkopolitiikan korkea edustaja, niin sanottuulkoministeri, myös esittäisi EU:n kannan YK:n turvallisuusneuvostossa.

Johtavien teollisuusmaiden ryhmä G8 ja Maailman kauppajärjestö WTO ovat mielenkiintoisia vaikutusvallan käytön foorumeja, joilla EU voi esiintyä komission kautta tai pyrkimällä yksituumaisuuteen jäsenmaiden kesken. EU on WTO:n jäsen ja Euroopan komissio käyttää jäsenmaiden ääntä kokouksissa. Samalla kaikki EU:n jäsenmaat ovat myös WTO:n jäseniä.

G8-huippukokouksissa unioni on mukana sekä puheenjohtajavaltion että komission puheenjohtajan kautta. Periaatteessa EU-maat voisivat koordinoida kantojaan myös Natossa, mutta tällaiseen ei joko vielä ole löytynyt halua, tai sitten Naton päätöksentekomalli ei ole mahdollistanut tällaista ”äänestysryhmämuodostusta”.

Kilpailijat vahvistuneet

Laajentumisneuvottelut ovat olleet toinen tärkeä EU:n vaikutusvallan, tai vallan, käytön muoto. Siinä unioni on saavuttanut suurimman mahdollisen vaikutusvallan ulkopuolisiin maihin, tässä tapauksessa niihin, jotka hakevat sen jäsenyyttä. Laajentuminen on arvioitu jopa EU:n ulkopolitiikan tehokkaimmaksi keinoksi.

Karen E. Smithin mukaan EU:n vaikutusvalta oli laajenemisprosessissa suurimmillaan 1990-luvulla, mutta on selvästi vähentynyt sitä mukaa, kun kriteereistä ja ehdollisuudesta on joustettu. Käytännön esimerkkinä unionin vaikutusvalta suhteessa Turkkiin notkahti voimakkaasti alaspäin parisen vuotta sitten.

EU nähtiin Turkissa Yhdysvaltain ja Naton kanssa osana länttä, joka oli pettänyt turkkilaiset. Turkilla oli myös voimistuva tunne siitä, että EU pelasi kaksilla korteilla: jäsenyydestä neuvoteltiin, mutta samalla kävi epävarmaksi hyväksyttäisiinkö Turkki EU:hun, vaikka neuvottelut saataisiin päätökseen.

Laajentumisprosessin lisäksi EU olisi tarkkailijoiden mukaan menettämässä vaikutusvaltansa myös kansainvälisissä järjestöissä. Valtaa ja vaikutusvaltaa on siirtynyt unionin kilpailijoille: Kiinan ja Venäjän suvereenisuutta suosiva retoriikka on saanut enemmän kannatusta kuin EU:n rajoittava ihmisoikeusretoriikka.

Mitä tällaisessa tilanteessa pitäisi tehdä? Mikä auttaisi EU:ta lisäämään vaikutusvaltaansa? Al Gore kuittaa unionin kehittymismahdollisuudet vähäisiksi. Johtajuuden vahvistamiseksi EU tarvitsisi suurempaa sisäistä yhtenäisyyttä, oikean presidentin ja lakiasäätävän parlamentin, mutta hän ei usko tähän koskaan päästävän.

Merkillistä on, että EU:n pyrkimykset lisätä sisäistä yhtenäisyyttä ovat saattaneet johtaa jopa päinvastaiseen tulokseen. Esimerkiksi puheenjohtajuuskausien vuorottelujärjestystä on aikojen kuluessa muutettu, jotta EU:n ulkopoliittinen linja ei kärsisi esimerkiksi siitä, että useampi pieni, uusi tai vaikkapa liittoutumaton jäsenmaa olisi puheenjohtajana perätysten. Nyt minkäänlaista värisuoraa ei synny, kun puheenjohtajuudet siirtyvät melkeinpä mahdollisimman kauaksi toisistaan – ajatellaanpa vaikka Ranska-Tšekki-Ruotsi-Espanja-linjaa. Jatkuvuudesta ei ole tietoakaan.

Yhtenäisyyden saavuttamisen hintana voi olla myös muista toimijoista loitontuminen. 27 jäsenmaan yhteisen kannan muodostukseen menee paljon energiaa. Myös Etyjissä on joskus vaikuttanut, että EU-maiden yksimielisyyden löytyminen on tärkeämpää kuin pyrkimys vaikuttaa kansainvälisiin järjestöihin. Kun maat ovat lopulta sopineet oman kantansa, niiden on vaikea neuvotella kolmansien maiden kanssa, koska kukaan ei enää halua avata vaivalla sovittua yhteistä kantaa.

Yhtenäisyys voi muuttua myös ongelmaksi, jos EU asettuu liian voimakkaasti ajamaan omaa etuaan. Unionia kohtaan esitetään yhä enemmän kritiikkiä suhteellisesta yliedustuksesta. EU ei tyydy yhteen edustajaan, vaan tilanteen mukaan sillä voi olla jopa viisi turvallisuusneuvoston 15 jäsenestä, ja YK:n maaryhmissä unionin jäseniä on niin Länsi-Euroopan, Itä-Euroopan kuin Aasiankinryhmissä. Jos vaikutusvalta tuntuu muuttuvan vallaksi – ja jos EU on valmis sitä käyttämään – myös vastarinta voi koventua. Jopa unionin kriisinhallintaoperaatiot voidaan tulkita sen omien strategisten ja kaupallisten etujen ajamiseksi.

Vallan kohteita etsittävä kaukaakin

Brantnerin ja Gowanin mukaan yhtenäisyyden puute ei ole unionin suurin ongelma. Asema kansainvälisten pelisääntöjen laatijana heikkenee muista syistä: unioni on epäröinyt käyttää vaikutusvaltaansa, se katsoo liiaksi sisäänpäin, ei puhu muille, on läpinäkymätön ja sen toiminnassa havaittu kaksinaismoraali puhuttavat. EU:n pitäisi olla entistä avoimempi, mutta samalla päättäväinen, laajoja koalitioita luova ja muita toimijoita puolelleen voittava toimija.

On siis kyse EU:n omasta olemuksesta, esimerkillisyydestä ja aktiivisuudesta. Jos EU:n vaikutusvallan rajat lopulta määrittyvät kohteidensa mukaan – ketkä antavat EU:n tehdä itseensä hyvän vaikutuksen tai ihailevat unionia – niitä voidaan etsiä kuuntelemalla, kenen kieltä EU puhuu.

Euroopan unionin tärkeinä pitämät periaatteet, kuten ihmisoikeuksien toteutuminen, eivät välttämättä saa kaikkia maailman vallanpitäjiä puolelleen. Unionin kannattajat saattavat olla vähäväkisiä, köyhiä ja kaukanakin. EU:n vaikutusvallalle otollisin maaperä ei välttämättä löydy aivan unionin naapurista, eivätkä maat välttämättä ole itse merkittäviä toimijoita maailmassa. Unionilta vaaditaan uskallusta puhua myös niille, jotka eivät kuuntele, ehkä myös tinkien välillä omasta yhtenäisyydestä.

***

Europa-jumalatar

Europan hahmo viittasi kreikkalaisessa mytologiassa nykyisen Libanonin tienoilla sijaitsevan Foinikian prinsessaan, johon ylijumala Zeus rakastui.

Jumala saapui Europan luokse valkoisen härän muodossa, vietteli hänet ja ui prinsessa selässään Kreetan saarelle. Siellä Zeus antoi Europalle Hefaistoksen takoman kaulakorun, Kreetaa suojelevan Talos-jättiläisen, vahtikoira Lailapsin ja keihään, joka osui aina kohteeseensa. Antiikin Kreikan maantieteilijät nimesivät koko maanosan jumalattaren mukaan.

Pariskunta löytyy nykyään muun muassa Kreikan kahden euron kolikosta ja patsaana Strasbourgin europarlamentin pihasta.