Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä

Eurooppa katsoo nyt itään

Euroopan rajoilla

Itälaajentuminen on ollut yksi unionin menestystarinoista, mutta naapuruuspolitiikka takkuaa edelleen, viisi vuotta käynnistyksensä jälkeen. Georgian sota ja kaasukriisi saivat EU:n kuitenkin lisäämään panoksia, erityisesti idän suunnalla.

kuva Bill Tyne

Unelma yhdistyneestä Euroopasta heräsi, kun Berliinin muuri murtui 20 vuotta sitten. Kylmän sodan päättymisen ja Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen EU:lta, silloiselta Euroopan yhteisöltä, odotettiin vahvempaa roolia – että se pitäisi huolta naapureistaan.

Unelma täyttyi vuonna 2004, kun kymmenen entisen itäblokin maata liittyi Euroopan unioniin. Samana vuonna pyörähti käyntiin EU:n naapuruuspolitiikka. Molemmat projektit ovat tarkoittaneet unionin vaikutusvallan lisääntymistä sen naapurustossa.

Euroopan vaikutuspiirin kasvu on perustunut pitkälti sen hyvään maineeseen ”pehmoarvojen” kuten talouskasvun, hyvinvoinnin, demokratian ja ihmisoikeuksien tyyssijana. Todellisuudessa viehätysvoimaa on myös hieman ”autettu” erilaisilla palkkioilla ja rangaistuksilla – keskeistä sekä laajentumisen että naapuruuspolitiikan dynamiikassa on ollut alusta asti avun ehdollisuus.

Itälaajentumisen jälkeen aloitetun naapuruuspolitiikan tavoitteena oli kerätä ”vakauden, vaurauden, turvallisuuden ja kestävän kehityksen” rinki ystävällismielisiä sekä demokraattisia maita EU:n ympärille. Politiikalla haluttiin erityisesti pehmentää laajentumisen oletettuja ikäviä vaikutuksia uudessa naapurustossa: tasoittaa elintasoeroja ja torjua mahdollisia uhkia kuten terrorismia, laitonta maahanmuuttoa ja järjestäytynyttä rikollisuutta.

Centre for European Policy Studies -ajatushautomon tutkija Michael Emerson kuvaa projektia vähintäänkin haastavaksi. Jos naapuruuspolitiikassa mukana oleville maille ei anneta mitään toivoa jäsenyydestä, ei tarjous ole kovinkaan houkutteleva. Hän muistuttaa, että EU joutuu kilpailemaan idässä Venäjän reaalipolitiikan ja etelässä poliittisen islamin kanssa.

EU joutuu kilpailemaan idässä Venäjän reaalipolitiikan ja etelässä poliittisen islamin kanssa.Tässä ei ole sinänsä mitään uutta, sillä unionin nuorallatanssi sisään ottamisen ja ulkopuolelle jättämisen välillä – ylläpitäen samaan aikaan vetovoimaisuuden imagoa – on jatkunut jo hiili- ja teräsyhteisön ajoilta.

Paluu Eurooppaan
Unioni on laajentunut vuonna 1945 hiili- ja teräsyhteisön perustaneista kuudesta perustajavaltiosta tähän mennessä 27 maahan.

Laajentuminen on ollut yksi EU:n menestyksekkäimmistä projekteista: se on paitsi yhdistänyt kylmän sodan erilleen repimän Itä- ja Länsi-Euroopan myös onnistunut tuomaan kodeissa ja kukkaroissa tuntuvaa vaurautta ja vakautta noin sadalle miljoonalle ihmiselle Itä-Euroopassa. Toiset sata miljoonaa odottaa samanlaista nostetta jäsenyyttä hakevissa maissa, heistä Turkissa 70 miljoonaa.

Big bangiksi nimetty itälaajentuminen toi unionin rajojen sisäpuolelle Tšekin, Viron, Kyproksen, Latvian, Liettuan, Unkarin, Maltan, Puolan, Slovenian ja Slovakian. Bulgaria ja Romania liittyivät jäseniksi 2007. Uusissa jäsenmaissa liittymistä kuvattiin innostuneesti ”paluuksi Eurooppaan”. Alkuhuuman jälkeen EU-kriittisyys on kasvanut, mutta jäsenyyden tuomat hyödyt ovat olleet kiistattomia.

”Vanha Eurooppakin” on päässyt yli ennakkoluuloistaan uusia jäsenmaita kohtaan, ainakin päällisin puolin. Työvoima ei vyörynyt hallitsemattomasti länteen, ja EU-alue on kokonaisuudessaan hyötynyt maiden talouden kasvusta. Talouskriisi iskee tuntuvimmin juuri ”uuteen Eurooppaan”, mutta tuskin sekään pystyy täysin pyyhkimään pois viime vuosina tapahtunutta kehitystä.

Bulgarian ja Romanian liittymistä on tosin arvosteltu ennenaikaiseksi, ilmassa on ollut jopa sopupelisyytöksiä. Esimerkiksi Romanian läheiset suhteet Ranskaan saattoivat vaikuttaa sen nopeaan jäsenyystiehen.

Turkki periaatteiden ytimessä
Jäsenyysneuvottelut ovat olleet EU:n vahvin ja tärkein pehmeän vallan väline, mutta miten käy unionin charmin, jos jäsenyyttä ei enää tarjota uusille maille?

Trans European Policy Studies Associationin johtaja Graham Avery arvioi, että EU ei ole valmis tarjoamaan jäsenyyttä uusille ehdokkaille ennen kuin neuvottelut Turkin ja Länsi-Balkanin maiden kanssa saadaan päätökseen. Jäsenyystien sulkeminen voikin horjuttaa EU:n legitimiteettiä naapurustossa.

Maastrichtin sopimuksen mukaan Euroopan unionin jäsenyyttä voi hakea ”jokainen Euroopan valtio, joka noudattaa vapauden, kansanvallan, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen sekä oikeusvaltion periaatteita”. Vuonna 1993 sovitut Kööpenhaminan kriteerit tarkensivat ehtoja vaatien ehdokasmailta muun muassa vakaita instituutioita ja toimivaa markkinataloutta.

Jäsenyysneuvotteluja on käyty Turkin ja Kroatian kanssa vuodesta 2005. Kroatian kanssa neuvottelut olisi tarkoitus saada päätökseen tämän vuoden aikana. Turkin jäsenyydelle ei ole vielä aikataulua, mutta neuvottelut ovat edenneet hyvin hitaasti. Arviot maan liittymisajankohdasta vaihtelevat noin viidestä 20 vuoteen, mutta toisaalta kaikki EU-maat eivät pidä sitä edes itsestäänselvyytenä.

Turkkia pidetäänkin monessa suhteessa vaa’ankielenä sen suhteen, miltä tulevaisuuden unioni voisi näyttää, ja ennen kaikkea miten Euroopan rajat määritellään. Jotta Turkin jäsenyys olisi mahdollinen, siitä tulisi vallita yksimielisyys unionimaiden kesken. Suurin osa EU-maista kannattaa maan liittymistä, mutta muun muassa Ranska ja Itävalta vastustavat sitä.

Turkkilaiset itse ovat viime vuosina kääntyneet yhä EU-vastaisemmiksi. He ovat kokeneet, että Turkkia ei kohdella neuvotteluissa reilusti, summaa Istanbulissa sijaitsevan Bogaziçi-yliopiston professori Kemal Kirici. Neuvotteluissa hiertää muun muassa jaetun Kyproksen kysymys, johon ei ole vielä löytynyt lopullista ratkaisua.

Osittain juuri jäsenyysnäkymien vuoksi Turkin talous ja keskiluokka ovat kuitenkin kasvaneet huimasti reilun kymmenen vuoden aikana. Kansantuotteen kasvu on ollut huimaa – vuosien 2002 ja 2007 välillä se oli keskimäärin 7,4 prosenttia vuodessa. Turkin bkt oli viime vuonna maailman 15. suurin. Maalla on myös Nato-maiden toiseksi suurin armeija – tätä on pidetty yhtenä maan valttikorteista jäsenyysneuvotteluissa, sillä se vahvistaisi unionin strategista painoarvoa Lähi-idän suunnalla.

Makedonialla on myös hakijamaan status, mutta neuvotteluja jäsenyydestä ei ole vielä aloitettu.

Jopa islantilaiset ovat talouskriisin myötä kallistuneet EU-jäsenyyden puolelle: kannatusluvut pongahtivat syksyllä 70–80 prosenttiin. Jäsenyyshakemus voidaan jättää jo tänä keväänä, jolloin liittyminen voisi tapahtua yhtä aikaa Kroatian kanssa vuonna 2011, ellei jo aiemmin. Islannissa on voimassa jo valmiiksi kaksi kolmasosaa EU-lainsäädännöstä, sillä maa on ETA-talousalueen jäsen.

Länsi-Balkanin maista Montenegro jätti jäsenyyshakemuksensa joulukuussa. Myös Albanialle, Bosnia-Hertsegovinalle sekä Serbialle on näytetty vihreää valoa. Komissio teki Albanian kanssa tammikuussa 60 miljoonan kansallisen ohjelman, jolla on tarkoitus tukea julkishallinnon uudistuksia ja korruption vastaista työtä.

Komission viesti on kuitenkin johdonmukaisesti ollut, että Länsi-Balkanin maiden ”tulevaisuus on Euroopan unionissa”.Laajentumiskomissaari Olli Rehn on todennut, että EU ja komissio valmistautuvat Länsi-Balkanin maiden hakemusten tuloon, vaikka niitä ei ole kannustettu hakemaan jäsenyyttä, vaan pikemminkin odottamaan. Komission viesti on kuitenkin johdonmukaisesti ollut, että Länsi-Balkanin maiden ”tulevaisuus on Euroopan unionissa”.

”One size fits all”
Laajentumisen tuomat edut ovat olleet kouriintuntuvia verrattuna häilyvämpään naapuruuspolitiikkaan, jonka myyminen naapureille on osoittautunut huomattavasti vaikeammaksi.

Naapuruuspolitiikka seurasi komission Wider Europe, eli ”laajempi Eurooppa” -aloitetta, jossa EU-maat ilmaisivat halunsa vahvistaa unionin läsnäoloa itälaajentumisen tuloksena syntyneillä uusilla rajamailla. Vuonna 2004 startanneen politiikan taustalla olivat myös Euroopan turvallisuusstrategiassa esitetyt huolet EU:n lähiympäristön kehityksestä.

Naapuruuspolitiikkaa hahmoteltaessa vuonna 2002 komission silloinen puheenjohtaja Romano Prodi asetti tavoitteeksi, että naapurien kanssa jaetaan ”kaikki muu paitsi instituutiot”. Tästä ollaan kuitenkin kaukana. EU-maita leimaavat ”neljä vapautta” – ihmisten, pääoman, tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus – on toteutunut naapurimaissa ainoastaan jossain määrin tavaroiden osalta.

Graham Avery toteaa suoraan, että unionin tarjoaman tuen määrä on toki tasaisesti lisääntynyt, mutta sen ehdottama järjestely ei tarjoa naapureille riittävästi vastinetta. Naapurien tulisi uudistaa ripeällä aikataululla poliittista järjestelmäänsä sekä talouttaan kompensaationa unionin tarjoamasta poliittisesta ja taloudellisesta tuesta.

Naapurit haluaisivat myös avoimempaa maataloustuotteiden kauppaa sekä vapaan pääsyn unionin työmarkkinoille, EU-maat eivät tähän suostu.

Naapuruuspolitiikassa mukana ovat maat, joilla on joko maa- tai merirajaa EU:n kanssa, eli Algeria, Armenia, Azerbaidžan, Egypti, Georgia, Israel, Jordania, Libanon, Moldova, Marokko, palestiinalaisalueet, Tunisia ja Ukraina. Venäjän kanssa on solmittu erillinen strateginen kumppanuussopimus, jonka rahoitus tulee kuitenkin naapuruuspolitiikan raameista.

Syyria ja Kazakstan ovat olleet kiinnostuneita yhteistyön tiivistämisestä, samoin kuin Valko-Venäjä – Euroopan poliittinen musta lammas. Talvella käytiinkin jälleen tunnusteluja, mutta maalta odotetaan vielä suuria harppauksia demokratian suuntaan. Öljyrikas Libya on itse jättäytynyt ulkopuolelle, sillä se kokee naapuruuspolitiikan sitovan liikaa ulkopolitiikkaansa.

Naapuruuspolitiikkaan osallistuvat maat sitoutuvat edistämään ”eurooppalaisia arvoja” – demokratiaa, ihmisoikeuksia ja oikeusvaltion periaatteita, hyvää hallintotapaa, markkinataloutta ja kestävää kehitystä – ja viilaamaan lainsäädäntöään EU:n oikeusjärjestyksen (niin kutsutun acquis communautairen) kanssa yhteensopivaksi. Vastineeksi ne saavat muun muassa taloudellista ja teknistä apua.

Käytännössä avun ehdollisuuden merkitys on ollut vähäinen, sillä EU:n tarjoamat ”porkkanat” ovat jääneet laihoiksi. Yhteistyö on perustunut enemmän EU:n intresseille kuin eurooppalaisille arvoille, Graham Avery huomauttaa.

Politiikan lähtökohdat ovat hankalat: naapurit on veistetty eri puusta niin poliittisesti, taloudellisesti kuin kulttuurisestikin, joten sekä niiden kokemat ongelmat että intressit poikkeavat toisistaan huomattavasti. Tältä pohjalta on vaikea muodostaa yhteisiä tavoitteita, vaikka jaettua historiaa sekä idän että etelän maiden kanssa on kosolti.

Etelän naapureista Pohjois-Afrikassa ja Lähi-idässä on paljon Euroopan entisiä siirtomaita ja merkittävä osa Eurooppaan tulevista siirtolaisista saapuu alueelta. Maat kokevat myös yhteenkuuluvuutta Välimeren alueeseen, mutta arvokuilu on suuri: Pohjois-Afrikan maiden autoritaariset hallinnot eivät haluaisi tehdä poliittisia myönnytyksiä EU:lle ja uudistaa hallintoaan tai oikeusjärjestelmäänsä – vaikka ajoittain liikahduksia demokratian suuntaan tapahtuukin.

Idän naapurit jakavat eurooppalaiset arvot, mutta ne joutuvat tasapainottelemaan Venäjän sekä EU:n odotusten ja vaatimusten välillä. Michael Emerson ja Graham Avery ovat ryhmitelleet maita sen mukaan, miten halukkaita ne ovat yhteistyöhön EU:n kanssa. Moldova, U raina, Georgia ja Armenia haluaisivat tiiviimpää yhteistyötä, jopa EU-jäsenyyttä. Etelän maista EU-myönteisimpiä ovat Marokko, Tunisia, palestiinalaisalueet, Israel ja Jordania.

Öljyrikkaat Azerbaidžan, Egypti ja Algeria ovat suhtautuneet naapuruuspolitiikkaan välinpitämättömämmin, koska niillä ei ole varsinaista tarvetta kehittää esimerkiksi taloussuhteita – energia menee kaupaksi joka tapauksessa.

Kaikki naapurit eivät välttämättä koe EU:n naapurina olemista omalta kannaltaan yhtä tärkeäksi kuin mitä unionimaat ehkä kuvittelevat, vaikka Eurooppa onkin tärkeä kauppakumppani ja eurooppalaiset turistit merkittävä tulonlähde esimerkiksi Pohjois-Afrikan maille.

Unionin ”yhden koon” -politiikkaa on helppo kritisoida, mutta kolikolla on myös toinen puoli: yhteiset raamit ovat varmistaneet naapurien tasavertaisen kohtelun ja samat kriteerit tuen saamiselle.

Yhdistäviäkin tekijöitä maiden väliltä löytyy, esimerkiksi ympäristönsuojelun, liikenteen, energiahuollon ja koulutuksen aloilla. Turismia EU:n ja naapureiden välillä on pyritty lisäämään helpottamalla viisumien myöntämiskriteerejä.

Kompuroivat neuvottelut
Naapuruuspolitiikka kuuluu komission ulkosuhteiden pääosaston toimialaan, joten komissio hallinnoi myös sen rahankäyttöä. Vuosille 2007–2013 laaditussa raamissa naapurien uudistuksia päätettiin tukea yhteensä 12 miljardilla. Välimeren maiden osuus on reilut kaksi kolmasosaa.

Näin ensinnäkin siksi, että etelän maat ovat aitoja kehitysmaita: niissä ei ole kunnollista infrastruktuuria, köyhyys vaivaa ja lukutaidottomuus on korkea monissa maissa. Itänaapurit sen sijaan ovat kulkemassa hyvää vauhtia kohti markkinataloutta. Myös etelän maiden väkiluku on korkeampi.

Parhaiten hallinnon uudistamisessa onnistuneille ”tähtioppilaille” on jaossa joka vuosi ylimääräiset 50 miljoonaa, josta Marokko ja Ukraina saivat ensimmäisinä omat siivunsa vuonna 2007. Lisäksi Euroopan investointipankki EIB myöntää naapuruuspolitiikan maille edullisia lainoja.

Pitkän aikavälin tavoite, vapaakauppa-alueen muodostaminen edistyy hitaasti. EU on sopinut kaikkien Välimeren maiden kanssa ainoastaan teollisuustuotteiden vapaakaupasta, maataloustuotteita
koskevat neuvottelut tarpovat paikoillaan. Etelän maat haluaisivat päästä tarjoamaan hedelmiä ja vihanneksiaan unionimaiden markkinoille, mutta EU pitää kiinni omasta maataloustuotannostaan, jota se tukee tähtitieteellisin summin.

Välimeren maiden välinen kauppa on edelleen vähäistä tuotantorakenteen samankaltaisuuden vuoksi. EU on lähes kaikkien Pohjois-Afrikan maiden tärkein kauppakumppani.

Finanssikriisi voi jatkossa vaikeuttaa neuvotteluja, jos osapuolet ryhtyvät suojelemaan vielä ärhäkämmin omaa tuotantoaan.

Energian lisäksi toinen strategisesti herkkä alue on rajapolitiikka. EU-maat haluaisivat edelleen säännellä siirtolaisuutta, toisaalta unionimaita uhkaa työvoimapula. Ranska, Espanja ja Italia ovat vastaanottaneet suurimman osan Pohjois-Afrikan kautta Eurooppaan tulevista sekä laittomista että laillisista siirtolaisista ja niillä on myös eniten rajavalvontaa koskevaa yhteistyötä naapureiden kanssa. Toisaalta esimerkiksi Espanjan nopean talouskasvun on laskettu perustuneen pitkälti juuri laittomien siirtolaisten työpanokseen.

Nähtäväksi jää, muuttaako talouskriisi myös suhtautumista ulkomaiseen työvoimaan. Ensimmäiset merkit eivät ole lupaavia.

Tänä vuonna itä
Venäjä on suhtautunut nihkeästi EU:n naapuruuspolitiikan ulottamiseen entisen Neuvostoliiton alueelle. Vaikka sen oma kiinnostus naapurustossaan tapahtuviin asioihin on luonnollinen, Moskovan on ollut vaikea hyväksyä, että unionin mielenkiinto alueella on yhtä oikeutettu.

”EU:n pitäisi saada vakuutettua Venäjälle, että kyseessä ei ole nollasummapeli, vaan molempia hyödyttävä tilaisuus yhteistyöhön. Venäjä pitää naapuruuspolitiikkaa kuitenkin pienempänä pahana kuin Ukrainan ja Georgian mahdollista Nato-jäsenyyttä”, summaa Graham Avery.

Georgian sota osoitti unionin heikkouden, kun kyse on naapuruston turvallisuudesta. Sodan lisäksi Ukrainan ja Venäjän välinen kaasukiista saikin EU-maat kiirehtimään naapuruuspolitiikan uuden ”apukäden”, itäisen kumppanuuden ohjelman käynnistystä.

Averyn mukaan mahdollisuudet onnistumiseen ovat aiempaa paremmat, sillä taloudelliset kannustimet nousevat: apua itänaapureille on tarkoitus kasvattaa vuosi vuodelta viime vuoden 450 miljoonan euron tasolta 785 miljoonaan vuoteen 2013 mennessä. Itäinen kumppanuus kuuluu myös molempien tämän vuoden puheenjohtajamaiden Tšekin ja Ruotsin prioriteettilistalle.

Itäisten partnerimaiden kanssa tehdään assosiaatiosopimuksia, jotka tavallisesti ovat kuuluneet jäsenyyteen johtaviin neuvotteluihin. Vaarana onkin, että maat tulkitsevat ne porttina EU:hun ja pettyvät, jos jäsenyystie ei avaudu.

EU-maat ovat joutuneet – osin vastentahtoisesti – tunnustamaan, että jos naapureilla menee huonosti, myös unionimaat saavat tuntea sen ennen pitkää nahoissaan.Itä-Euroopan maista erityisesti Ukraina on kritisoinut naapuruuspolitiikkaa jäsenyysnäkymien puuttumisesta. Maa on vielä kaukana jäsenyydestä, vaikka onkin saanut jo brittien ja Puolan, sekä Ruotsin ulkoministerin Carl Bildtin, tuen liittymiselle.

Pakon edessä toimiin
EU-maat ovat joutuneet – osin vastentahtoisesti – tunnustamaan, että jos naapureilla menee huonosti, myös unionimaat saavat tuntea sen ennen pitkää nahoissaan. Konkreettisin ja tuorein osoitus tästä oli viime talven kaasukriisi, jonka seurauksena paleltiin paitsi Ukrainassa ja Balkanilla myös monissa EU-maissa.

Michael Emersonin mukaan naapuruuspolitiikka, kuten monet muutkin EU:n aloitteet, on kulkenut kolmivaiheista polkua, jossa tärkeä kysymys nousee ensin poliittiseen keskusteluun. Kun ensimmäiset varovaiset askeleet osoittautuvat riittämättömiksi, unioni alkaa hyväksyä, että toimenpiteiden on vastattava todellisia haasteita. Lopulta se ryhtyy tositoimiin, tässä tapauksessa kriisien vanavedessä.

Silti EU:n kansainvälis-poliittinen vaikutusvalta on Emersonin mielestä kasvanut juuri naapuruus- ja laajentumispolitiikan ansiosta – tosin unioni on kasvanut vasta nollatasolta heikoksi toimijaksi. Suhteet naapureihin ratkaisevat joka tapauksessa myös jatkossa, voiko EU:sta joskus kehittyä vahvempi tekijä maailmanpolitiikassa.