Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä

Suomi kisaa paikasta turvaneuvostossa

Tuvalu ja 190 muuta maata päättävät suljetulla lippuäänestyksellä, tuleeko Suomesta YK:n turvallisuusneuvoston jäsen vuosiksi 2013–2014. Lehmänkaupat ja lobbaus kansainvälisten kokousten kulisseissa ovat jo täydessä käynnissä. Kovin kilpa käydään Afrikan äänistä.

YK:n turvallisuusneuvoston jäsenyys on käytännössä Suomen ulkopolitiikan ykköstavoite seuraavien reilun kolmen vuoden ajan. Heinäkuussa pääministeri Matti Vanhanen (kesk) keskeytti kesälomansa ja lensi lobbaamaan kehitysmaita Suomen puolelle sitoutumattomien maiden liikkeen NAMin huippukokoukseen. Allevuorokaudessa Vanhanen tapasi erikseen Egyptin Sharm el Sheikhissä lähes parikymmentä hallituksen tai valtion päämiestä.

"Kyllä meillä oli muutakin asiaa näille maille", vakuuttaa Suomen turvaneuvostokampanjaa koordinoiva ulkoministerin erityisedustaja Pasi Patokallio.

Länsiryhmän kahdesta vaihtuvan jäsenen turvaneuvostopaikasta kisaavat Suomi, Luxemburg ja Australia. Kolmikko osallistuu muihinkin kansainvälisiin konferensseihin tavanomaista korkeammalla poliittisella tasolla ja isommilla valtuuskunnilla. Esimerkiksi Australian pääministeri

Kevin Rudd hankki lehtitietojen mukaan Nicolas Sarkozylta Ranskan tuen kahdenkeskisessä tapaamisessa, joka järjestettiin Naton huippukokouksen yhteydessä Bukarestissa 2008.

Poliitikkoja käytetään Suomen kampanjassa tiettyjen maiden täsmälobbaukseen. Peruskampanjointia hoitaa toukokuussa perustettu Patokallion johtama viiden hengen tiimi ulkoministeriössä.

Yksikkö muun muassa ylläpitää kampanjatietokantoja. Niihin on jo kirjattu Suomen suurlähetystöjen arviot, millä edellytyksillä asemamaat voisivat äänestää Suomea lokakuussa 2012 käytävissä vaaleissa, mikä poliittinen kysymys on maille tärkein ja muuttuuko niiden kanta Suomeen, jos hallitusvalta vaihtuu. Tietokantoihin on kirjattu myös Vanhasen Egyptissä käymien keskustelujen tulokset.

Valituksi tulemiseen tarvitaan kahden kolmasosan enemmistö YK:n yleiskokouksen äänistä. Suomi markkinoi itseään yhteispohjoismaisena ehdokkaana, monenkeskisyyden vankkana tukijana ja luotettavana kriisinhallinta- ja kehitysyhteistyökumppanina. Suomen toista "kampanjatoimistoa" eli YK-suurlähetystöä johtavan Jarmo Viinasen mukaan Suomi hyötyy hieman myös esimerkiksi siitä, ettei se ole sotilasliitto Naton jäsen.

Lehmänkauppoja ja katteettomia lupauksia

Pelkillä asiaperusteilla ei kuitenkaan voiteta paikkaa turvaneuvoston hevosenkengänmuotoisesta pöydästä. Lehmänkauppoja käydään YK:n eri toimielinten jäsenyyksillä. Näillä markkinoilla kirjallinen lupaus turvaneuvostoäänestä on kaikkein halutuinta "valuuttaa".

Tuen voi kuitenkin saada myös lupaamallaoman äänensä esimerkiksi kansainvälisen merenkulkujärjestön tai YK:n tiede- ja kulttuurijärjestö Unescon vaaleissa. Kauppaa käydään myös täysinYK:hon liittymättömillä asioilla. Australia on esimerkiksi saanut Ruandan äänen lupaamalla tukea maan pyrkimystä päästä Kansanyhteisön jäseneksi.

"Tämä on melkoista jonglöörausta, kun pitää 191 palloa ilmassa ilman, että ne pahemmin törmäilevät toisiinsa", sanoo Patokallio viitaten ristikkäisten tukilupausten välttämiseen.

Kampanjassa joudutaan myös arvioimaan sitä, voidaanko annettuihin lupauksiin luottaa. Esimerkiksi syksyn 2008 vaaleissa Pohjoismaiden ehdokas Islanti romahti, vaikka maalla oli kasassa erimuotoisia tukilupauksia selvästi enemmän kuin vaadittavat 126.

Patokallion mukaan Islanti on erityistapaus, koska maan talous oli ajautunut konkurssin partaalle juuri ennen äänestystä. Normaalissakin tapauksessa kuitenkin 20–40 prosenttia annetuista tukilupauksista pitää jättää huomiotta. Vaalit käydään suljettuna lippuäänestyksenä, joten ääni on saatettu myydä moneen kertaan.

Australia "palaa" monenkeskisyyteen

Australian ehdokkuus turvaneuvoston jäseneksi on osa laajempaa suunnanmuutosta maan ulkopolitiikassa. Työväenpuoluetta edustava entinen diplomaatti Kevin Rudd ilmoitti pian valtaantulonsa jälkeen Australian liittyvän Kiotonsopimukseen ja nostavan kehitysapunsa 0,5 prosenttiin bruttokansantulosta.

Australia hyötyy jäsenyydestään Kansainyhteisössä, johon kuuluu 53 maata. Esimerkiksi Britannian pääministeri Gordon Brown lupasi Australialle tukensa aikaisessa vaiheessa. Paikalliset ulkopolitiikan asiantuntijat ovat kuitenkin epäilleet, ettei maa välttämättä ehdi korjata pääministeri John Howardin valtakaudella erityisesti YK:ssa, Lähi-idässä ja Afrikassa tahriintunutta mainetta.

Oikeistolaisen Howardin aikana Australian irvailtiin olevan Yhdysvaltojen kritiikitön apulaissheriffi. Australia muun muassa lähetti Irakin sotaan 2 000 sotilasta.

Kaksi EU -maata vastakkain

Piskuinen Luxemburg on kampanjoinut jo vuodesta 2002 jäsenyyden puolesta. Maan keskeinen argumentti on, ettei se ole koskaan aikaisemmin ollut turvaneuvoston jäsen, vaikka suurruhtinaskunta lukeutuu – toisin kuin Suomi – YK:n perustajajäseniin.

"Vasta-argumenttina voidaan tietysti kysyä, miksi Luxemburg ei ole koskaan aiemmin pyrkinyt turvaneuvostoon. Ei riitä, että pääsee turvaneuvostoon. Jäsenellä pitää olla myös kyky toimia neuvostossa", Patokallio toteaa.

Luxemburgilla ei esimerkiksi ole yhtään omaa edustustoa Afrikan mantereella, vaikka turvallisuusneuvosto käsittelee voittopuoleisesti afrikkalaisia konflikteja. Maalla on kuitenkin tukenaan muut Benelux-maat, joista Belgia hoitaa sen taloudellisia ja Hollanti poliittisia ulkosuhteita. Hollannin edustustot myös kampanjoivat diplomaattilähteen mukaan aktiivisesti Luxemburgin puolesta.

Luxemburg on lännen hakijakolmikosta ainoana saavuttanut YK:ssa sovitun kehitysyhteistyön määrärahatavoitteen ja aikoo nostaa apunsa peräti yhteen prosenttiin bruttokansantulosta talouslamasta huolimatta.

Patokallio kieltäytyy nimeämästä Luxemburgia Suomen päävastustajaksi. Käytännössä EU-maiden on kuitenkin vaikea saada molempia länsiryhmän vaihtuvia turvaneuvostopaikkoja, varsinkin kun Australialla on voimakkaita tukijoita Euroopassa. Australia vetoaa myös siihen, että EU-mailla olisi ilman sitä yliedustus turvaneuvostossa, jossa istuvat jo pysyvät jäsenet Britannia ja Ranska. Lisäksi yhtä paikkaa Itä-Euroopan vaaliryhmästä havittelevat vuonna 2011 Unkari ja Slovenia sekä vuonna 2013 Liettua.

Taistelua Afrikan äänistä

YK:n turvaneuvoston jäseneksi ei pääse ilman laajaa tukea Afrikan 53 valtiolta. Luxemburg on vahvoilla ranskankielisessä Afrikassa, jossa on myös sen kehitysyhteistyön painopiste. Maa hyötyy muutenkin yhteyksistään ranskankielisiin maihin.

Maaliskuussa lähes koko Suomen ulkopoliittinen johto ja presidentti Martti Ahtisaari vierailivat Afrikassa. Samaan aikaan Australian kenraalikuvernööri Quentin Bryce teki 18 päivän mittaisen kiertueen, jonka aikana hän kävi yhdeksässä itäisen ja eteläisen Afrikan maassa.

Kenraalikuvernööri Brycen osallistumisesta kampanjaan nousi viikkoja kestänyt kohu Australiassa. Maan oppositio syytti hallitusta symbolisen valtionpäämiehen käyttämisestä poliittisen tavoitteen edistämiseen.

Australiassa on keskusteltu myös siitä, että Afrikan äänet saatetaan jakaa Pekingissä. Kiinasta on tullut erittäin merkittävä kauppakumppani sen tarvitsemia raaka-aineita tuottaville Afrikan maille. Australian uuden ulkopolitiikan kriitikoiden mukaan Ruddin hallitus antaa kampanjansa johdosta liikaa periksi Kiinalle esimerkiksi kahdenvälisissä kiistoissa, ihmisoikeuskysymyksissä ja keskustelussa Kansainvälisen valuuttarahasto IMF:n äänivaltauudistuksesta.

Suurlähettiläs Viinanen myöntää, ettäturvaneuvostokampanja otetaan huomioon myös kaikessa Suomen YK-toiminnassa.

"Jossain yksittäistapauksessa kampanja voi vaikuttaa siihen, miten käyttäydytään, mutta nämä eivät ole varsinaisia linjakysymyksiä. Me emme esimerkiksi vältä ottamasta kantaa johonkin ihmisoikeustilanteeseen", Viinanen toteaa.

YK-suurlähettiläällä iso rooli

Eri arvioiden mukaan noin kolmasosa äänestyslipun täyttävistä YK-suurlähettiläistä ei joko saa tai ei noudata pääkaupungistaan tulevia äänestysohjeita. Jarmo Viinasen diplomaattisilla taidoilla on keskeinen merkitys näiden äänten houkuttelemisessa Suomelle. New Yorkissa sijaitsee myös kaikkein pienimpien maiden ainoa ulkomaanedustusto.

"Olemme aina sitoutuneet monenkeskisyyteen nimenomaan näissä rauhan ja turvallisuuden kysymyksissä. Olemme olleet kaksi kertaa turvallisuusneuvostossa, ja meillä on riittävä osaaminen ja resurssit", luettelee Viinanen käyttämiään Suomen myyntivaltteja.

Viinanen siirtyi New Yorkiin keväällä presidentin kansliapäällikön paikalta. Vastaavasti Australian nykyinen YK-suurlähettiläs on pääministeri Ruddin entinen ulkopoliittinen avustaja ja luottomies. Paras asema on kuitenkin Luxemburgin suurlähettiläällä: hän on tällä hetkellä haluttu keskustelukumppani, koska hän on myös YK:n talous- ja sosiaalikomitean ECOSOCin puheenjohtaja.

Vaihtuvilla jäsenillä vähän vaikutusvaltaa

Paikka auringossa eli YK:n turvallisuusneuvostossa vaatii miljoonia euroja ja vuosikausien kampanjointia. Käytännössä pienten ja keskisuurten maiden rooli neuvostossa on kuitenkin pieni, vaikkei olematon. Kanadan entisen YK-suurlähettilään

David Malonen mukaan vaihtuvien jäsenten asema on viime kädessä kiinni siitä, miten taitavasti niiden diplomaatit pystyvät hakemaan ratkaisuehdotuksia, jotka ovat pysyvien jäsenmaiden hyväksyttävissä.

Todennäköisesti kovimmat kamppailut turvaneuvoston jäsenyydestä käydään tällä hetkellä länsiryhmässä, mutta kampanjoinnin aloittamisen maailmanennätys lienee Itä-Timorilla. Maa ilmoitti vuonna 2004 tavoittelevansa Aasian maiden vaihtuvan jäsenen paikkaa vuonna 2043. Mikä on tämä elin, johon on niin kovasti tunkua?

YK:n peruskirjan mukaan turvallisuusneuvostolle kuuluu ensisijainen vastuu maailman rauhasta ja turvallisuudesta. Suomen edellisinä jäsenyysvuosina 1989–1990 neuvoston toiminta vastasi ehkä toistaiseksi eniten tätä roolia kylmän sodan jännitteiden lauettua.

Marraskuussa 1990 Suomikin äänesti päätöslauselman puolesta, jolla valtuutettiin sotatoimet Irakin häätämiseksi Kuwaitista. Suomi myös johti syksyn 1990 ajan Irakin-vastaista pakotekomiteaa, koska tehtävää ei voitu antaa pysyville jäsenmaille. Nämä eivät myöskään halunneet siihen maata sitoutumattomien liikkeestä NAM:sta, joka muodosti tuolloin vastapoolin lännelle.

Nykyään turvaneuvoston työskentely muistuttaa jälleen hieman kylmän sodan aikoja. Tuolloin Yhdysvallat ja Neuvostoliitto suojelivat veto-oikeudellaan omia liittolaisiaan esimerkiksi Lähi-idän sodissa, mikä esti konfliktien käsittelyn turvaneuvostossa. Yhdysvallat ei esimerkiksi vuonna 2003 olisi saanut YK:n hyväksyntää toiselle Irakin sodalle. Etenkin George W. Bushin ensimmäisellä presidenttikaudella USA:lla oli tapana toimia YK:n turvaneuvoston ohi.

Neuvoston valtavan laajasta asialistasta yli 70 prosenttia käsittelee Afrikkaa, koska pysyvien jäsenmaiden tärkeät intressit eivät yleensä ole mantereen konflikteissa uhattuna. Neuvoston valtavan laajasta asialistasta yli 70 prosenttia käsittelee Afrikkaa, koska pysyvien jäsenmaiden tärkeät intressit eivät yleensä ole mantereen konflikteissa uhattuna. Tosin esimerkiksi Kiina ja Venäjä ovat viime vuosina estäneet Zimbabwen ja Sudanin ihmisoikeusrikkomuksiin puuttumisen nykyistä voimakkaammin.

Veto-oikeudet vaikuttavat

Viiden suurvallan veto-oikeudesta puhutan paljon, mutta todellisuudessa maat turvautuvat siihen suhteellisen harvoin. Jos maille epämieluisat päätöslauselmaehdotukset selviävät äänestykseen asti, ne yritetään kaataa mieluummin varmistamalla jo ennakkoon, että esitykset eivätsaa taakseen hyväksymiseen tarvittavia yhdeksää ääntä. Vaihtuvien jäsenten vaikutusvalta perustuu osittain juuri tähän toimintatapaan.

Esimerkiksi entinen Washingtonin-suurlähettiläs Jukka Valtasaari on kertonut saaneensa Suomen turvaneuvostokauden aikana parempaa kohtelua, kun yhtäkkiä ovet aukenivat ja puhelut menivät perille.

Veto-oikeuden käyttämistä rajoittaa myös tietyn voimatasapainon ylläpitäminen. Erityisesti heikoimmat pysyvät jäsenet, kuten Venäjä, eivät voi sanoa kaikelle "ei", koska se heikentäisi myös turvaneuvostoa – ja samalla maita itseään, koska niillä ei ole missään muussa järjestössä samanlaista valtaa.

Arkisempiin turvallisuusneuvoston asioihin kuuluvat esimerkiksi rauhanturvaoperaatiot, joiden mandaatit turvallisuusneuvosto hyväksyy. Niissäkin tulee tosin välillä esiin turvaneuvoston luonne maailmanpolitiikan tajunnanvirtana, jokaheijaa maailman tapahtumia ja suurvaltasuhteiden tilaa: Venäjä lopetti kesäkuussa veto-oikeudellaan 16 vuotta toimineen YK-tarkkailuoperaation Georgiastairtautuneessa Abhasiassa. Taustalla vaikutti Georgian kanssa syksyllä 2008 käyty sota.

Turvallisuusneuvoston kokoonpanonja toimintatapojen muuttamisesta on tullut ikuisuuskysymys. Toistaiseksi kokoonpanoa on muutettu vain vuonna 1965, jolloin vaihtuvien jäsenten määrä nousi kuudesta nykyiseen kymmeneen.

Saksan, Japanin, Intian ja Brasilian mittava kampanja uuden pysyvän paikan saamiseksi kaatui viimeksi vuonna 2005. Afrikasta tyrkyllä olisi ainakin Etelä-Afrikka, Nigeria ja Egypti.

Keskustelua käydään taas. Kukaan ei vakavissaan usko, että neuvoston pysyvät jäsenmaat luopuisivat veto-oikeudestaan. Eniten puhutaan uusista pysyvistä jäsenmaista ja siitä, saisivatko ne myös veto-oikeuden.

Periaatteellisella tasolla tarpeesta uudistaa kokoonpanoa ollaan yksimielisiä, mutta käytännössä eri ryhmittymien kannat ovat vaikeasti yhteen sovitettavissa. Lisäksi pysyvät jäsenmaat eivät näytä tuntevan palavaa tarvetta muutoksiin. Uudistuspäätös vaatisi YK:n peruskirjan muuttamista ja siihen tarvitaan kaikkien pysyvien jäsenmaiden hyväksyntä. Onkin varsin epätodennäköistä, että neuvosto olisi kokoonpanoltaan kovin erilainen vuonna 2013, jolloin Suomen jäsenyyden olisi määrä alkaa.

Pasi Nokelainen

Kirjoittaja on vapaa toimittaja

Turvallisuusneuvoston kokoonpano

YK:n turvallisuusneuvostossa on kerrallaan viisi pysyvää jäsenmaata, jotka ovat Kiina, Ranska, Venäjä, Iso-Britannia ja Yhdysvallat. Afrikastaon kolme maata, niin kutsutustalänsiryhmästä, Aasiasta ja Latinalaisesta Amerikasta mukana on kaksi valtiota sekä Itä-Euroopasta yksi valtio. Lisäksi yhden maan pitää olla arabimaa, joka valitaanjoko Aasian tai Afrikan ryhmästä.

Tämänhetkiseen turvallisuusneuvostoon kuuluu pysyvien jäsentenlisäksi Uganda, Burkina Faso, Libya, Itävalta, Turkki, Kroatia, Costa Rica, Meksiko, Japani ja Vietnam