Naton tehtävät määritellään vain osittain järjestön perustamissopimuksessa ja yhä enemmän poliittisin päätöksin. Lainsäätäjien tulisikin ottaa huomioon myös järjestön poliittiset sitoumukset, jos Natoon liitytään.
Nato on vuosien saatossa muuttunut puolustusliitosta globaalisti toimivaksi turvallisuusjärjestöksi. Järjestön toiminnan pääpaino onkin nykyisin sotilaallisessa kriisinhallinassa Naton oman alueen ulkopuolella.
Naton muutokseen viitataan tammikuussa julkaistussa valtioneuvoston
ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selonteossa. Samalla tuodaan esiin sekä
liittokunnan kriisinhallintatyön että yhteisen puolustuksen merkitys. Tämä
kahtiajako on myös juridisesti tärkeä.
Naton jäsenmaat ovat päättäneet sitoutua
uusiin tehtäviinsä muuttamatta järjestön toiminnan pohjana olevaa Pohjois-Atlantin
sopimusta. Järjestön uudet tehtävät on sen sijaan määritelty niin sanotussa
strategisessa konseptissa. Konseptin ovat hyväksyneet jäsenmaiden valtionpäämiehet
ja hallitusten edustajat viimeksi vuonna 1999. Sen päivittäminen käynnistettiin
Naton 60-vuotishuippukokouksessa huhtikuussa.
Strateginen konsepti sitoo
jäsenmaat poliittisesti Naton laajentuneeseen tehtäväkenttään ja uusiin
tehtäviin. Asiakirja ei ole valtiosopimus, eikä sitä ole tuotu jäsenmaiden
parlamenttien ratifioitavaksi.
Koska Naton uudet tehtävät eivät perustu
valtiosopimuksiin, jäsenmaiden edustajille ja järjestön virkamiehille jää enemmän
päätösvaltaa ja vastuuta, kun Naton toiminnasta kussakin yksittäistapauksessa päätetään.
Valtionpäämiehet ja hallitukset määrittelevät yksimielisillä päätöksillään
laajasti järjestön toimintaa. Siksi onkin tärkeää korostaa, että päätösvaltaa
tulee käyttää vastuullisesti ja että Naton hallitusvetoista päätöksentekoa tulee
demokraattisesti valvoa riittävästi.
Toisaalta on huomautettu, että uudet tehtävät eivät ole ristiriidassa
perustamissopimuksen kanssa. Sopimuksen laatijat eivät sisällyttäneet siihen
mitään sellaista, mikä olisi tarpeettomasti rajannut Nato-yhteistyötä.
Nato-jäsenyys
merkitsee näin ollen sitoutumista laajaan ja yhä muuttuvaan tehtäväkenttään,
jota ei ole kaikilta osin määritelty valtiosopimuksin, vaan poliittisin päätöksin.
Tämä tekee Natosta haastavan tutkimuskohteen juristille. Naton toiminnan
jakautuminen sopimukseen perustuvaan ja sen ulkopuoliseen toimintaan tulee
ottaa huomioon myös liittymisvaiheessa. Lainsäätäjien olisi Natoon liityttäessä
otettava huomioon liittokunnan koko tehtäväkenttä, järjestön poliittiset
sitoumukset ja jäsenyyden tosiasialliset vaikutukset.
Miten laaja yhteisymmärrys vaaditaan?
Yksi ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon näkyvimpiä uusia
linjauksia oli kirjaus, jonka mukaan liittyminen Natoon edellyttäisi laajaa
poliittista yhteisymmärrystä. Vähimmäisvaatimus tietenkin on, että jäsenyydelle
tarvittaisiin riittävän laaja kannatus eduskunnassa, johon Nato-sopimuskin
tuotaisiin hyväksyttäväksi.
Perustuslain tekstin muuttamista liittyminenei edellyttäisi,
sillä liittoutumattomuutta ei ole Suomessa kirjattu perustuslakiin. Mutta
tulisiko Natosopimushyväksyä eduskunnassa yksinkertaisella enemmistöllä vai
laajemmalla kahden kolmasosan määräenemmistöllä eli supistetussa
perustuslainsäätämisjärjestyksessä?
Kysymykseen vastaaminen edellyttää arviota
siitä, millainen vaikutus jäsenyydellä olisi Suomen täysivaltaisuuteen. Perustuslakiin
kirjattu täysivaltaisuus tarkoittaa sekä ulkoista (vapaus päättää suhteista
toisiin valtioihin ja järjestöihin) että sisäistä suvereenisuutta (oikeus päättää
julkisen vallan käytöstä valtion alueella).
Kansainvälisten sopimusten ratifiointi
on Suomessa usein edellyttänyt määräenemmistöä juuri siksi, että niiden on
katsottu rajoittavan maan täysivaltaisuutta.
Nato ja Suomen täysivaltaisuus
Nato
määrittelee itsensä itsenäisten valtioiden liitoksi, jonka jäsenmaat
säilyttävät täysivaltaisuutensa. Vaikka tosiasiallinen poliittinen liikkumavara
voi toki käytännön tilanteessa olla pieni, päätöksenteko Natossa perustuu joka
tapauksessa yksimielisyyteen eli jäsenmaa voi yksinkin estää päätöksenteon.
Kysymys täysivaltaisuusvaikutuksista ei silti ole näin yksinkertainen.
On
otettava huomioon, että jäsenyys sitoisi Suomen Nato-sopimuksen 5 artiklan mukaiseen
yhteisen puolustuksen järjestelmään. Siinäkin joukkojen lähettäminen ja ainakin
muodollisesti myös niiden vastaanottaminen edellyttää aina jäsenmaan erillistä
päätöstä. Liittyessään Natoon Suomi sitoutuisi joka tapauksessa antamaan ja
vastaanottamaan apua sekä osallistumaan Naton sotilaalliseen suunnitteluun.
Liittymistä tällaiseen mekanismiin ei voida pitää merkityksettömänä täysivaltaisuuden
kannalta. Ja kun puhutaan Suomen puolustuksesta, liikutaan epäilemättä
täysivaltaisuuden ydinalueilla.
Ratkaisevaksi kysymykseksi voi muodostua, missä määrin jäsenyyden tosiasiallisia vaikutuksia mahdollisessa 5 artiklan tilanteessa otetaan huomioon (kuten sitoutuminen avunantoon ja joukkojen vapaan liikkuvuuden periaatteeseen). Jos pitäydytään suppeassa, muodollisjuridisessa tulkinnassa, Natosopimuksen vaikutukset täysivaltaisuuteen näyttäytyvät vähäisempinä, ja eduskunnan yksinkertainen enemmistö voisi hyväksyä sopimuksen. Jäsenyyden tosiasialliset vaikutukset kuitenkin viittaavat vahvasti supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen tarpeellisuuteen.
Poliittisesti liittyminen voidaan toki
perustellusti nähdä Suomen vaikutusvallan lisääntymisenä ja siten
täysivaltaisuuden parempana käyttönä. Osallistuuhan Suomi Nato-operaatioihin,
vaikka ei ole järjestön jäsen, ja Natossa tehtävillä päätöksillä on epäilemättä
vaikutusta myös Suomeen. Lainsäätämisjärjestyksen valintaan tällä arviolla ei
kuitenkaan ole vaikutusta.
Lisäksi tulee ratkaista erikseen, viedäänkö liittyminen
neuvoa-antavaan kansanäänestykseen. Perustuslaki ainoastaan tarjoaa
mahdollisuuden kansanäänestyksen järjestämiselle. Siinä ei määritellä kriteerejä
sille, mitkä asiat kansanäänestykseen tulisi viedä, vaan asia jää poliittiseen
harkintaan.
Suomalaiset Nato-operaatioissa
Nato-jäsenyyden yhteydessä tulisi
arvioitavaksi myös useita muita kansallista lainsäädäntöä koskevia kysymyksiä.
Niistä tärkeimpiä olisi, miten Nato-operaatioihin osallistumisesta Suomessa
päätetään.
Sotilaallista kriisinhallintaa koskeva lainsäädäntö on Suomessa
hyvässä kunnossa. Se tarjoaa hyvän pohjan päättää joukkojen lähettämisestä
kriisinhallintaoperaatioihin myös silloin, jos Suomi liittyy Natoon.
Lainsäädäntö muun muassa takaa eduskunnalle melko vahvan aseman
päätöksenteossa.
Sen sijaan tarvittaisiin uutta lainsäädäntöä, jossa
säädettäisiin mahdollisuudesta lähettää joukkoja Naton yhteisen puolustuksen
tehtäviin. Suomen nykyinen lainsäädäntö ei tätä erikseen määrittele. Viime
kädessä perustuslain 93 §:n mukaan presidentti toki päättää eduskunnan
suostumuksella sodasta ja rauhasta. Tämä on kuitenkin riittämätön pohja päätöksenteolle
varsinkin nykytilanteessa, jossa esimerkiksi terrori- iskuihin voidaan vastata
puolustusoperaatioilla.
Valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selonteossa
kiinnitetään huomiota myös Nato-maiden suuntautumiseen asevelvollisuudesta
ammattiarmeijoihin. Tämä on ennen kaikkea poliittinen kysymys. Oikeudellisesti
Nato-jäsenyys ei edellytä yleisestä asevelvollisuudesta luopumista.
Oikeudellisia näkökohtia liittyy kuitenkin kysymykseen siitä, miten Suomi
rekrytoisi tarvittavan määrän sotilaita mahdollisiin Naton yhteisen
puolustuksen operaatioihin.
Perustuslain mukaan jokainen Suomen kansalainen on
velvollinen osallistumaan isänmaan puolustukseen (127 §). Vaikuttaa ilmeiseltä,
että tätä velvollisuutta ei voida Nato-jäsenyyden yhteydessä laajentaa
koskemaan Pohjois-Atlantin alueen yhteistä puolustusta. Toisin sanoen
suomalaisia ei voitaisi lähettää maanpuolustusvelvollisuuden nojalla ulkomaille
puolustamaan Nato-aluetta. Jos argumentoitaisiin toisin, Nato-jäsenyydellä olisi
kansalaisten asemaan aivan toisen mittaluokan vaikutuksia.
Näin ollen yhteisen
puolustuksen edellyttämät joukot tulisi myös Suomessa koota ammatti- ja
sopimussotilaista. Se millä tavoin nämä joukot rekrytoitaisiin, tulisi
ratkaista ennen Nato-jäsenyyttä. Kysymykseen kohdistuu erityisen paljon
kiinnostusta Suomessa, koska puolustusratkaisumme nojaa yleiseen
asevelvollisuuteen ja laajaan reserviin.
Humanitaarisen oikeuden merkitys korostuu
Valtioneuvoston selonteossa todetaan myös, että Naton jäsenenä Suomeen
kohdistuisi entistä voimakkaampia poliittisia odotuksia osallistua taakanjakoon
Nato-operaatiossa. Naton jäsenenä suomalaiset joukot saattaisivat aiempaa
useammin joutua vaikeisiin taistelutilanteisiin – myös sellaisiin, joissa
jouduttaisiin ottamaan kantaa vaikeisiin humanitaarisen oikeuden ja
ihmisoikeuksien soveltamiskysymyksiin.
Nato-jäsenyyden yhteydessä olisikin
tarpeen pohtia, millä mekanismeilla kansainvälisen humanitaarisen oikeuden
noudattamista seurataan. Eduskunta voisi esimerkiksi pyytää valtioneuvostolta selvitystä
humanitaarisen oikeuden noudattamisesta tietyssä operaatiossa. Lisäksi olisi
tarpeen panostaa operaatioiden voimankäyttösääntöjen arviointiin samoin kuin
humanitaarisen oikeuden tutkimukseen.
Humanitaarisen oikeuden (jus in bello)
lisäksi Nato-jäsenyys antaisi aihetta pohtia sotilaallisen voimankäytön
oikeutusta (jus ad bellum). Nato-sopimuksen 5 artiklan mukaan yhteinen
puolustus tulee kyseeseen, jos jokin jäsenvaltio joutuu aseellisen hyökkäyksen
kohteeksi.
Yksiselitteiseltä vaikuttavaan määräykseen sisältyy kuitenkin paljon
tulkinnanvaraa: Mikä on aseellinen hyökkäys? Missä tilanteessa esimerkiksi
tietoverkkohyökkäys voidaan katsoa aseelliseksi hyökkäykseksi, jos sillä
aiheutetaan vahinkoja yhteiskunnalle välttämättömälle infrastruktuurille? Entä
millä ehdoilla Nato voisi olla valmis ennakoivaan itsepuolustukseen?
Kysymys Nato-sopimuksen 5 artiklan rajoista laajenee välittömästi keskusteluksi YK:n peruskirjan tulkinnasta. Käytännössä itsepuolustusoikeuden tulkinta tositilanteissa jää jäsenmaiden ratkaistavaksi erikseen kussakin yksittäistapauksessa. Nato-jäsenyys muuttaisi myös sitä ympäristöä, jossa Suomi tarvittaessa nopeastikin joutuu ottamaan kantaa sotilaallisen voimankäytön oikeutukseen.
Kirjoittaja valmistelee kansainvälisen oikeuden alaan kuuluvaa väitöskirjaa Helsingin yliopistossa. Hän julkaisi viime vuonna tutkimuksen Legal Implications of NATO Membership – Focus on Finlandand Five Allied States.