Haitat kiertävät Itämerellä merivirtojen mukana pohjoiseen ja länteen. Saastuttaja maksaa -periaatetta on siksi turha yrittää noudattaa meren suojelussa.
Vuonna 2007 solmitun Itämeren
suojelusopimuksen toivottiin johtavan rehevöitymistä aiheuttavan kuormituksen
päättäväiseen rajoittamiseen, mutta todellisuus on ollut toinen. Ongelmia on
useita. Itämeren suurin kuormittaja, Puola, ei aio noudattaa sopimusta, koska
sen toteuttaminen tulisi Puolalle huikean kalliiksi.
Kansainväliset rahoittajat
joutuivat jäädyttämään investointivarat Kaliningradiin jätevesien
puhdistuslaitokseen Venäjällä, koska tarjouskilpailussa epäiltiin vilppiä. Edes
Suomen lupaus ryhtyä erityistoimiin Saaristomeren tilan parantamiseksi ei ole
johtanut tarvittavan erillisen suojeluohjelman laatimiseen.
Suojelu ontuu ja
Itämeri voi huonosti. Mutta tässä ei ole mitään uutta. Aiempia suojelusopimuksia
ei ole noudatettu, joten on hyvin helppo ennustaa, ettei uusintakaan noudateta.
Miksi? Itämeren suojelusopimuksen ravinnekuormitusta koskevat vähennykset on
johdettu meren hyvää ekologista tilaa koskevista tavoitteista, kuten
luontaisesta veden kirkkaudesta, tai leväkukintojen määrästä kullakin Itämeren
alueella.
Ekologiasta ei kuitenkaan ole kansainväliseksi ympäristöpolitiikaksi. Maiden suojeluhalukkuuteen ja suojelumahdollisuuksiin vaikuttavat monet yhteiskunnalliset realiteetit, kuten kansalaisten ympäristötietoisuus ja arvostukset sekä maan taloustilanne. Itämeren suojeluohjelma ei piittaa näistä realiteeteista ja epäonnistuu sen vuoksi.
Itämeren hydrografia (eli suolaisuus,
lämpötila ja tiheys), meren yhteisomistusluonne ja sosioekonomiset tekijät
punoutuvat Itämeren rantavaltioiden väliseksi monisyiseksi epäsymmetrian
vyyhdiksi, jonka ymmärtäminen on välttämätön edellytys sitovan sopimuksen
aikaansaamiseksi ja Itämeren suojelun onnistumiseksi.
Kansainvälisen
suojelupolitiikan reunaehdot muodostuvat kahdesta Itämeren ominaispiirteestä:
yhteisomistusluonteesta ja hydrografiasta. Itämeren merialue kuuluu
kansainvälisoikeudellisessa mielessä kaikille, muttei ole erityisesti kenenkään
omistuksessa, aivan kuten muutkin avomerialueet. Lisäksi Itämerellä on muihin
meriin verrattuna poikkeuksellinen hydrografia.
Itämeren hydrografian peruspiirteet tunnetaan hyvin. Veden määrä meressä on erittäin alhainen ja siksi se on herkempi kuormitukselle kuin mikään muu meri maailmassa. Lisäksi Itämeren murtovesi kerrostuu eli suolainen vesi painuu pohjan syvänteisiin ja vaihtuu erittäin harvoin. Aikaa myöten syvänteistä kuluu happi. Samalla pohjan sedimentteihin sitoutunut fosfori muuttuu liukoiseen muotoon ja kumpuaa pintavesiin sisäisenä fosforikuormituksena.
Pintavesi puolestaan kiertää
vastapäivään – Saksan ja Puolan rannikolta Suomenlahdelle ja Ruotsin rannikkoa
pitkin Tanskan salmien kautta takaisin Atlanttiin. Merenpohjan kalliokynnys
estää veden virtaamista Pohjanlahdelle, joka onkin vielä suhteellisen puhdas.
Kuormittaja
hyötyy kierrosta
Hydrografiasta voitaisiin tehdä useita johtopäätöksiä Itämeren
suojelupolitiikkaan, mutta tässä keskitytään niistä tärkeimpään. Pintaveden
kierron seurauksena kunkin maan ravinnekuormitus kulkeutuu toisiin maihin. Näin
ollen jokainen maa on yhtä aikaa
kuormittaja ja uhri. Lisäksi kaikki maat kuormittavat Itämeren kaikille
yhteistä pääallasta eli Suomenlahden eteläpuolista avomerialuetta.
Suuri
kuormittaja aiheuttaa merkittävää haittaa muille maille, koska vedenkierto siirtää
ravinteita niiden alueelle. Kuormittaja itse hyötyy tilanteesta: osa haitasta
koituu toisille maille, vaikka kuormittaja säästää omissa
puhdistuskustannuksissaan. Erityisesti Venäjä ja Puola, osin myös Baltian maat
voivat näin siirtää kuormitustaan Suomen ja Ruotsin alueille ja Itämeren
pääaltaalle.
Syntynyttä epäsymmetriaa pahentaa vielä se, että kuormittaja ei
koe haittaa yhtä suurena kuin kuormituksesta kärsivä maa. Ne myös tarkastelevat
Itämeren tilaa eri lähtökohdista. Tästä todistaa jo rehevöitymiskeskustelun
historia. Suomenlahden ongelmien vuoksi juuri Suomi kiinnitti ensimmäisenä
huomiota rehevöitymiseen ja Ruotsi heräsi ongelmaan myöhemmin, kun taas
Saksassa rehevöityminen ei ole keskeinen teema vieläkään.
Kansallisesta
politiikasta tuttu saastuttaja maksaa -periaate ei voi toimia Itämeren
valtioiden välillä, koska Itämeri on kansainvälisoikeudellisessa mielessä kaikkien
yhteistä omaisuutta, muiden avomerialueiden tavoin. Näin ollen se on kaikkien
valtioiden vapaasti käytettävissä myös paikkana, johon laskea ravinnekuormitus.
Itämeren rantavaltiot ovat suvereeneja toimijoita, joilla ei ole ylikansallista
auktoriteettia. Maat eivät siten voi oikeuteen vedoten estää toisiaan
kuormittamasta Itämerta, elleivät maat itse halua rajoittaa kuormitustaan. Vain
vapaaehtoinen sitoutuminen suojeluun voi tuoda parannuksen Itämeren tilaan.
Suojelun
haastavuutta lisää entisestään Itämeren maiden taloudellisen ja
yhteiskunnallisen kehityksen eriaikaisuus. Kuormittajat ovat suhteellisen
köyhiä siirtymätalouksia, kun taas kuormitushaitoista kärsivät Suomen ja
Ruotsin kaltaiset vauraat maat.
Kuormituksen rajoittaminen siirtymätalouksissa Itämeren
suojeluohjelman tavoitteiden mukaisesti tarkoittaisi yksinkertaisesti sitä,
että köyhät maat maksavat suuren laskun Itämeren suojelusta, mistä rikkaat maat
puolestaan hyötyvät. Miksi köyhät maat vapaaehtoisesti tekisivät niin, kun
mikään toinen ei niitä voi siihen pakottaa?
Kuormittajamaissa ei ole myöskään
sellaista ympäristöaktiivisuutta, joka aiheuttaisi kansallisia paineita
puhdistamisen lisäämiseen. Tästä syystä sinänsä oikeutettu vetoaminen
moraaliseen vastuuseen ei voi tuoda ratkaisua Itämeren suojelun ongelmaan
riittävän nopeasti. On etsittävä muita ratkaisuja.
Kun kyse on yhteisomistuksessa olevan resurssin epäsymmetrisestä hyödyntämisestä, talousteoria esittää saastuttaja maksaa -periaatteen korvaamista kansainväliseen politiikkaan paremmin soveltuvalla uhri maksaa -periaatteella. Itämeren suojelussa tämä tarkoittaa, että puhdistuksesta hyötyvät maat osallistuvat kuormittajien kustannusten kantamiseen.
Kohti sitovaa suojelusopimusta
Suurten kuormittajien puhdistuskuluja kompensoimalla myös niiden nettohyöty puhdistuksesta kääntyy positiiviseksi ja maille syntyy taloudellinen kannustin Itämeren suojeluun. Käytännössä suojelun kannustimien lisääminen edellyttää, että Suomi ja Ruotsi rahoittavat nykyistä enemmän Venäjällä ja Puolassa tehtäviä vähennyksiä kuormitukseen. Juuri näin yksityinen raha, kuten John Nurmisen säätiö, tekee parhaillaan Pietarissa ja Puolassa.
Sitovan sopimuksen solmimisen edellytyksenä
on mekanismi, joka tasaa suojelun kustannukset ja hyödyt maiden kesken. Tätä
ajatusta tukee myös kansainvälisiä sopimuksia koskeva tutkimus. Maan ei kannata
allekirjoittaa sopimusta, jos siitä aiheutuu vain kustannuksia. Jos taas
kustannukset ovat merkittävät, mutta maa hyötyy muiden toimista, se saattaa allekirjoittaa
sopimuksen, muttei noudata sitä. Vain silloin, jos maa hyötyy sekä omasta että
toisten puhdistuksesta, sen kannattaa paitsi allekirjoittaa sopimus, myös
noudattaa sitä.
Aidosti sitovan suojelusopimuksen tulee olla kustannustehokas
ja reilu. Kustannustehokkuus tarkoittaa sitä, että haluttu yhteinen vähennys
saavutetaan pienimmin mahdollisin yhteenlasketuin kustannuksin. ”Reiluus” on
käsitteenä epämääräinen, mutta se sopii juuri tähän yhteyteen. Se viittaa
nettohyötyjen jakamiseen maiden kesken tavalla, johon kaikki ovat tyytyväisiä.
Kun
hyvä kompromissi saavutetaan, kunkin maan ministerit voivat esitellä sopimuksen
maassaan hyödyllisenä ja ilman pelkoa siitä, että poliittiset vastustajat voivat
moittia kansallisten etujen uhraamisesta muiden maiden hyväksi.
Ravinnepäästökaupasta tai ravinneverosta ratkaisu?
Pelkkä vähennystavoitteiden määrittäminen ei vielä
tee hyvää suojelusopimusta, siihen tarvitaan myös sitoumus taloudellisista järjestelyistä
maiden kesken. Parhaassa tapauksessa suojelutavoitteen saavuttamiseksi voidaan
määrittää jopa yhteinen kansainvälinen ohjauskeino. Itämerellä tällainen voisi
olla pohjoismaisen ympäristörahoitusyhtiön NEFCO:n hahmottelema ravinnepäästökauppa
tai kansainvälinen ravinnevero, jota artikkelin kirjoittajakin on toisaalla
ehdottanut.
Esimerkiksi ravinnepäästökauppaan liittyvää kuormitusoikeuksien
alkujakoa voitaisiin käyttää luontevasti nettohyötyjen tasaamismekanismina.
Sitova suojelusopimus voimistaisi myös Itämeren suojelukomission HELCOM:in
roolia ja tarjoaisi sen toiminnalle vahvan selkänojan.
Uutta suojelusopimusta
joudutaan todennäköisesti odottamaan pitkään. Toiveita suojelun tehostamisesta
ei voi ankkuroida Euroopan unioniinkaan, sillä sen keskeiset
vesiensuojeludirektiivit ovat aivan liian löysiä parantaakseen herkän Itämeren
tilaa. Itämeren suojelun edistyminen riippuu paljolti aktiivisimmista maista
eli Suomesta ja Ruotsista. Niiden tulisi omilla toimillaan edistää
kustannustehokkaita suojeluratkaisuja kasvattaen samalla uskottavuuttaan ja
neuvotteluvoimaansa koko Itämeren suojelussa.
Suojeluun käytettävän rahamäärän
kasvattaminen ja sen selkeämpi kanavointi Venäjälle ja Puolaan tuottaa
nopeimmat ja suurimmat suojeluhyödyt koko Itämerelle, myös Suomen ja Ruotsin rannikkovesille.
Suomen ja Ruotsin tulisi myös viimein kiristää omia typen
puhdistusvaatimuksiaan. Kummankin maan typpipolitiikka on ollut tähän saakka
hämmästyttävän löysää. Itämeren suojeluohjelman noudattaminen tehostaa Ruotsin
typpipolitiikkaa erityisesti eteläisellä Itämerellä, mutta Suomen
typpipolitiikassa ei ole luvassa edistystä.
Suomessa yhdyskuntajätevesien
typpeä on puhdistettu todella vähän. Meillä on laitoksia, joilla ei ole
lainkaan typen vähennystavoitteita. Typpipolitiikan painopistekin on Suomessa
vinoutunut: haja-asutukselta vaaditaan yli kahden miljardin euron investointeja
epävarmaan puhdistukseen, kun yhdyskuntajätevesilaitoksissa merkittäviä
vähennyksiä typpihuuhtoumaan olisi saatavissa kymmenkertaisesti pienemmällä
summalla.
Kirjoittaja on ympäristö- ja luonnonvarataloustieteen professori Helsingin yliopistossa
----------------------------------------------------------
Epäonnistumisen anatomia
Itämeren suojelusopimuksessa kunkin maan vähennystavoitteet määritetään kunkin merialueen hyvän ekologisen tilan saavuttamisen edellyttäminä kuormitusvähennyksiä. Lähtötasona sopimuksessa käytetään vuosien 1997–2003 keskiarvotietoja.
Kuten oheisesta taulukosta voi havaita, Tanskalla on erittäin alhainen fosforin vähennystavoite. Myös Suomen fosfori- ja typpitavoitteet ovat erittäin alhaiset. Liettualla, Venäjällä ja Puolalla on erittäin suuret fosforin rajoittamistavoitteet; typen suhteen suurimmat vähennystavoitteet kantavat Liettua, Puola, Ruotsi ja Tanska. Ravinteiden vähennysmäärät eivät kerro sellaisenaan vielä paljoa maiden kustannustaakasta tai hyödyistä.
Ruotsalainen ympäristötaloustieteen professori Ing-Marie Gren on tutkinut, kuinka Itämeren suojelusopimuksen mukaiset kustannukset suhteutuvat vaihtoehtoiseen, kuvitteelliseen sopimukseen, joka toteutetaan kustannustehokkuuden periaatteen mukaan. Hän määritti suojelun kustannukset Yhdysvaltain dollareissa kunkin maan ostovoimaan suhteutettuna; seuraavassa luvut ilmaistaan havainnollisuudenvuoksi euroissa (muunnos vuoden 2009 keskikurssilla).
Jos Itämeren suojeluohjelma toteutettaisiin sellaisenaan, Puola, Liettua ja Venäjä joutuisivat kantamaan suurimman taakan, kun taas Suomi ja Viro uhraisivat vähiten. Itämeren suojeluohjelman toteuttamisen kokonaiskustannukset ovat 3 958 miljoonaa euroa. Halvimmalla pääsevät Viro (18,6 me) ja Suomi (23,7 me), eniten maksavat Puola (3 085,8 me), Liettua (351,3 me) ja Venäjä (152,7 me). Näiden lukujen mukaan Puola kantaisi yksinään noin 78 prosenttia koko suojeluohjelman kustannuksista.
Jos suojelusopimuksen kustannusrasitus suhteutetaan maiden maksukykyyn, eli veromaksajien määrään ja bkt:n kokoon, tulee vieläkin selvemmäksi, että Itämeren suojelusopimuksen kustannusrasitus kohdistuu erityisesti köyhemmille siirtymätalousmaille. Kummallakin kriteerillä katsottuna suurimman rasitteen kantavat Liettua, Puola ja Latvia kun taas Suomi selviää aina vähimmällä. Vaihtoehtoinen kustannustehokas suojelu maksaisi Grenin mukaan kokonaisuudessaan 2 884 miljoonaa euroa, nykyinen ohjelma on siis erittäin tuhlaileva.
Voimme päätyä vain yhteen johtopäätökseen. Siirtymätalous- mailla ja etenkään Puolalla ei ole mitään taloudellista kannustetta toteuttaa Itämeren suojelusopimusta, koska suojelun kustannuksia ei tasata suojelusta hyötyvien ja sen maksavien maiden kesken.