Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä

Itämeren suojelu Suomen ja Ruotsin käsissä

Haitat kiertävät Itämerellä merivirtojen mukana pohjoiseen ja länteen. Saastuttaja maksaa -periaatetta on siksi turha yrittää noudattaa meren suojelussa.

kuva Eoghan Olionnain

Vuonna 2007 solmitun Itämeren suojelusopimuksen toivottiin johtavan rehevöitymistä aiheuttavan kuormituksen päättäväiseen rajoittamiseen, mutta todellisuus on ollut toinen. Ongelmia on useita. Itämeren suurin kuormittaja, Puola, ei aio noudattaa sopimusta, koska sen toteuttaminen tulisi Puolalle huikean kalliiksi.

Kansainväliset rahoittajat joutuivat jäädyttämään investointivarat Kaliningradiin jätevesien puhdistuslaitokseen Venäjällä, koska tarjouskilpailussa epäiltiin vilppiä. Edes Suomen lupaus ryhtyä erityistoimiin Saaristomeren tilan parantamiseksi ei ole johtanut tarvittavan erillisen suojeluohjelman laatimiseen.

Suojelu ontuu ja Itämeri voi huonosti. Mutta tässä ei ole mitään uutta. Aiempia suojelusopimuksia ei ole noudatettu, joten on hyvin helppo ennustaa, ettei uusintakaan noudateta. Miksi? Itämeren suojelusopimuksen ravinnekuormitusta koskevat vähennykset on johdettu meren hyvää ekologista tilaa koskevista tavoitteista, kuten luontaisesta veden kirkkaudesta, tai leväkukintojen määrästä kullakin Itämeren alueella.

Ekologiasta ei kuitenkaan ole kansainväliseksi ympäristöpolitiikaksi. Maiden suojeluhalukkuuteen ja suojelumahdollisuuksiin vaikuttavat monet yhteiskunnalliset realiteetit, kuten kansalaisten ympäristötietoisuus ja arvostukset sekä maan taloustilanne. Itämeren suojeluohjelma ei piittaa näistä realiteeteista ja epäonnistuu sen vuoksi.

Itämeren hydrografia (eli suolaisuus, lämpötila ja tiheys), meren yhteisomistusluonne ja sosioekonomiset tekijät punoutuvat Itämeren rantavaltioiden väliseksi monisyiseksi epäsymmetrian vyyhdiksi, jonka ymmärtäminen on välttämätön edellytys sitovan sopimuksen aikaansaamiseksi ja Itämeren suojelun onnistumiseksi.

Kansainvälisen suojelupolitiikan reunaehdot muodostuvat kahdesta Itämeren ominaispiirteestä: yhteisomistusluonteesta ja hydrografiasta. Itämeren merialue kuuluu kansainvälisoikeudellisessa mielessä kaikille, muttei ole erityisesti kenenkään omistuksessa, aivan kuten muutkin avomerialueet. Lisäksi Itämerellä on muihin meriin verrattuna poikkeuksellinen hydrografia.

Itämeren hydrografian peruspiirteet tunnetaan hyvin. Veden määrä meressä on erittäin alhainen ja siksi se on herkempi kuormitukselle kuin mikään muu meri maailmassa. Lisäksi Itämeren murtovesi kerrostuu eli suolainen vesi painuu pohjan syvänteisiin ja vaihtuu erittäin harvoin. Aikaa myöten syvänteistä kuluu happi. Samalla pohjan sedimentteihin sitoutunut fosfori muuttuu liukoiseen muotoon ja kumpuaa pintavesiin sisäisenä fosforikuormituksena.

Pintavesi puolestaan kiertää vastapäivään – Saksan ja Puolan rannikolta Suomenlahdelle ja Ruotsin rannikkoa pitkin Tanskan salmien kautta takaisin Atlanttiin. Merenpohjan kalliokynnys estää veden virtaamista Pohjanlahdelle, joka onkin vielä suhteellisen puhdas.

Kuormittaja hyötyy kierrosta

Hydrografiasta voitaisiin tehdä useita johtopäätöksiä Itämeren suojelupolitiikkaan, mutta tässä keskitytään niistä tärkeimpään. Pintaveden kierron seurauksena kunkin maan ravinnekuormitus kulkeutuu toisiin maihin. Näin ollen jokainen maa on yhtä aikaa kuormittaja ja uhri. Lisäksi kaikki maat kuormittavat Itämeren kaikille yhteistä pääallasta eli Suomenlahden eteläpuolista avomerialuetta.

Suuri kuormittaja aiheuttaa merkittävää haittaa muille maille, koska vedenkierto siirtää ravinteita niiden alueelle. Kuormittaja itse hyötyy tilanteesta: osa haitasta koituu toisille maille, vaikka kuormittaja säästää omissa puhdistuskustannuksissaan. Erityisesti Venäjä ja Puola, osin myös Baltian maat voivat näin siirtää kuormitustaan Suomen ja Ruotsin alueille ja Itämeren pääaltaalle.

Syntynyttä epäsymmetriaa pahentaa vielä se, että kuormittaja ei koe haittaa yhtä suurena kuin kuormituksesta kärsivä maa. Ne myös tarkastelevat Itämeren tilaa eri lähtökohdista. Tästä todistaa jo rehevöitymiskeskustelun historia. Suomenlahden ongelmien vuoksi juuri Suomi kiinnitti ensimmäisenä huomiota rehevöitymiseen ja Ruotsi heräsi ongelmaan myöhemmin, kun taas Saksassa rehevöityminen ei ole keskeinen teema vieläkään.

Kansallisesta politiikasta tuttu saastuttaja maksaa -periaate ei voi toimia Itämeren valtioiden välillä, koska Itämeri on kansainvälisoikeudellisessa mielessä kaikkien yhteistä omaisuutta, muiden avomerialueiden tavoin. Näin ollen se on kaikkien valtioiden vapaasti käytettävissä myös paikkana, johon laskea ravinnekuormitus.

Itämeren rantavaltiot ovat suvereeneja toimijoita, joilla ei ole ylikansallista auktoriteettia. Maat eivät siten voi oikeuteen vedoten estää toisiaan kuormittamasta Itämerta, elleivät maat itse halua rajoittaa kuormitustaan. Vain vapaaehtoinen sitoutuminen suojeluun voi tuoda parannuksen Itämeren tilaan.

Suojelun haastavuutta lisää entisestään Itämeren maiden taloudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen eriaikaisuus. Kuormittajat ovat suhteellisen köyhiä siirtymätalouksia, kun taas kuormitushaitoista kärsivät Suomen ja Ruotsin kaltaiset vauraat maat.

Kuormituksen rajoittaminen siirtymätalouksissa Itämeren suojeluohjelman tavoitteiden mukaisesti tarkoittaisi yksinkertaisesti sitä, että köyhät maat maksavat suuren laskun Itämeren suojelusta, mistä rikkaat maat puolestaan hyötyvät. Miksi köyhät maat vapaaehtoisesti tekisivät niin, kun mikään toinen ei niitä voi siihen pakottaa?

Kuormittajamaissa ei ole myöskään sellaista ympäristöaktiivisuutta, joka aiheuttaisi kansallisia paineita puhdistamisen lisäämiseen. Tästä syystä sinänsä oikeutettu vetoaminen moraaliseen vastuuseen ei voi tuoda ratkaisua Itämeren suojelun ongelmaan riittävän nopeasti. On etsittävä muita ratkaisuja.

Kun kyse on yhteisomistuksessa olevan resurssin epäsymmetrisestä hyödyntämisestä, talousteoria esittää saastuttaja maksaa -periaatteen korvaamista kansainväliseen politiikkaan paremmin soveltuvalla uhri maksaa -periaatteella. Itämeren suojelussa tämä tarkoittaa, että puhdistuksesta hyötyvät maat osallistuvat kuormittajien kustannusten kantamiseen.

Kohti sitovaa suojelusopimusta

Suurten kuormittajien puhdistuskuluja kompensoimalla myös niiden nettohyöty puhdistuksesta kääntyy positiiviseksi ja maille syntyy taloudellinen kannustin Itämeren suojeluun. Käytännössä suojelun kannustimien lisääminen edellyttää, että Suomi ja Ruotsi rahoittavat nykyistä enemmän Venäjällä ja Puolassa tehtäviä vähennyksiä kuormitukseen. Juuri näin yksityinen raha, kuten John Nurmisen säätiö, tekee parhaillaan Pietarissa ja Puolassa.

Sitovan sopimuksen solmimisen edellytyksenä on mekanismi, joka tasaa suojelun kustannukset ja hyödyt maiden kesken. Tätä ajatusta tukee myös kansainvälisiä sopimuksia koskeva tutkimus. Maan ei kannata allekirjoittaa sopimusta, jos siitä aiheutuu vain kustannuksia. Jos taas kustannukset ovat merkittävät, mutta maa hyötyy muiden toimista, se saattaa allekirjoittaa sopimuksen, muttei noudata sitä. Vain silloin, jos maa hyötyy sekä omasta että toisten puhdistuksesta, sen kannattaa paitsi allekirjoittaa sopimus, myös noudattaa sitä.

Aidosti sitovan suojelusopimuksen tulee olla kustannustehokas ja reilu. Kustannustehokkuus tarkoittaa sitä, että haluttu yhteinen vähennys saavutetaan pienimmin mahdollisin yhteenlasketuin kustannuksin. ”Reiluus” on käsitteenä epämääräinen, mutta se sopii juuri tähän yhteyteen. Se viittaa nettohyötyjen jakamiseen maiden kesken tavalla, johon kaikki ovat tyytyväisiä.

Kun hyvä kompromissi saavutetaan, kunkin maan ministerit voivat esitellä sopimuksen maassaan hyödyllisenä ja ilman pelkoa siitä, että poliittiset vastustajat voivat moittia kansallisten etujen uhraamisesta muiden maiden hyväksi.

Ravinnepäästökaupasta tai ravinneverosta ratkaisu?

Pelkkä vähennystavoitteiden määrittäminen ei vielä tee hyvää suojelusopimusta, siihen tarvitaan myös sitoumus taloudellisista järjestelyistä maiden kesken. Parhaassa tapauksessa suojelutavoitteen saavuttamiseksi voidaan määrittää jopa yhteinen kansainvälinen ohjauskeino. Itämerellä tällainen voisi olla pohjoismaisen ympäristörahoitusyhtiön NEFCO:n hahmottelema ravinnepäästökauppa tai kansainvälinen ravinnevero, jota artikkelin kirjoittajakin on toisaalla ehdottanut.

Esimerkiksi ravinnepäästökauppaan liittyvää kuormitusoikeuksien alkujakoa voitaisiin käyttää luontevasti nettohyötyjen tasaamismekanismina. Sitova suojelusopimus voimistaisi myös Itämeren suojelukomission HELCOM:in roolia ja tarjoaisi sen toiminnalle vahvan selkänojan.

Uutta suojelusopimusta joudutaan todennäköisesti odottamaan pitkään. Toiveita suojelun tehostamisesta ei voi ankkuroida Euroopan unioniinkaan, sillä sen keskeiset vesiensuojeludirektiivit ovat aivan liian löysiä parantaakseen herkän Itämeren tilaa. Itämeren suojelun edistyminen riippuu paljolti aktiivisimmista maista eli Suomesta ja Ruotsista. Niiden tulisi omilla toimillaan edistää kustannustehokkaita suojeluratkaisuja kasvattaen samalla uskottavuuttaan ja neuvotteluvoimaansa koko Itämeren suojelussa.

Suojeluun käytettävän rahamäärän kasvattaminen ja sen selkeämpi kanavointi Venäjälle ja Puolaan tuottaa nopeimmat ja suurimmat suojeluhyödyt koko Itämerelle, myös Suomen ja Ruotsin rannikkovesille. Suomen ja Ruotsin tulisi myös viimein kiristää omia typen puhdistusvaatimuksiaan. Kummankin maan typpipolitiikka on ollut tähän saakka hämmästyttävän löysää. Itämeren suojeluohjelman noudattaminen tehostaa Ruotsin typpipolitiikkaa erityisesti eteläisellä Itämerellä, mutta Suomen typpipolitiikassa ei ole luvassa edistystä.

Suomessa yhdyskuntajätevesien typpeä on puhdistettu todella vähän. Meillä on laitoksia, joilla ei ole lainkaan typen vähennystavoitteita. Typpipolitiikan painopistekin on Suomessa vinoutunut: haja-asutukselta vaaditaan yli kahden miljardin euron investointeja epävarmaan puhdistukseen, kun yhdyskuntajätevesilaitoksissa merkittäviä vähennyksiä typpihuuhtoumaan olisi saatavissa kymmenkertaisesti pienemmällä summalla.

Kirjoittaja on ympäristö- ja luonnonvarataloustieteen professori Helsingin yliopistossa

----------------------------------------------------------

Epäonnistumisen anatomia

Itämeren suojelusopimuksessa kunkin maan vähennystavoitteet määritetään kunkin merialueen hyvän ekologisen tilan saavuttamisen edellyttäminä kuormitusvähennyksiä. Lähtötasona sopimuksessa käytetään vuosien 1997–2003 keskiarvotietoja.

Kuten oheisesta taulukosta voi havaita, Tanskalla on erittäin alhainen fosforin vähennystavoite. Myös Suomen fosfori- ja typpitavoitteet ovat erittäin alhaiset. Liettualla, Venäjällä ja Puolalla on erittäin suuret fosforin rajoittamistavoitteet; typen suhteen suurimmat vähennystavoitteet kantavat Liettua, Puola, Ruotsi ja Tanska. Ravinteiden vähennysmäärät eivät kerro sellaisenaan vielä paljoa maiden kustannustaakasta tai hyödyistä.

Ruotsalainen ympäristötaloustieteen professori Ing-Marie Gren on tutkinut, kuinka Itämeren suojelusopimuksen mukaiset kustannukset suhteutuvat vaihtoehtoiseen, kuvitteelliseen sopimukseen, joka toteutetaan kustannustehokkuuden periaatteen mukaan. Hän määritti suojelun kustannukset Yhdysvaltain dollareissa kunkin maan ostovoimaan suhteutettuna; seuraavassa luvut ilmaistaan havainnollisuudenvuoksi euroissa (muunnos vuoden 2009 keskikurssilla).

Jos Itämeren suojeluohjelma toteutettaisiin sellaisenaan, Puola, Liettua ja Venäjä joutuisivat kantamaan suurimman taakan, kun taas Suomi ja Viro uhraisivat vähiten. Itämeren suojeluohjelman toteuttamisen kokonaiskustannukset ovat 3 958 miljoonaa euroa. Halvimmalla pääsevät Viro (18,6 me) ja Suomi (23,7 me), eniten maksavat Puola (3 085,8 me), Liettua (351,3 me) ja Venäjä (152,7 me). Näiden lukujen mukaan Puola kantaisi yksinään noin 78 prosenttia koko suojeluohjelman kustannuksista.

Jos suojelusopimuksen kustannusrasitus suhteutetaan maiden maksukykyyn, eli veromaksajien määrään ja bkt:n kokoon, tulee vieläkin selvemmäksi, että Itämeren suojelusopimuksen kustannusrasitus kohdistuu erityisesti köyhemmille siirtymätalousmaille. Kummallakin kriteerillä katsottuna suurimman rasitteen kantavat Liettua, Puola ja Latvia kun taas Suomi selviää aina vähimmällä. Vaihtoehtoinen kustannustehokas suojelu maksaisi Grenin mukaan kokonaisuudessaan 2 884 miljoonaa euroa, nykyinen ohjelma on siis erittäin tuhlaileva.

Voimme päätyä vain yhteen johtopäätökseen. Siirtymätalous- mailla ja etenkään Puolalla ei ole mitään taloudellista kannustetta toteuttaa Itämeren suojelusopimusta, koska suojelun kustannuksia ei tasata suojelusta hyötyvien ja sen maksavien maiden kesken.