Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä
 

Kööpenhaminan pesänjakajat

Antto Vihma

YK: n ilmastoneuvottelut ajautuivat Kööpenhaminassa umpikujaan. Syntynyt poliittinen sopimus saattaa ennakoida uutta kevyen ilmastopolitiikan kautta, jossa ei tunneta sitovia päätöksiä.

 

"YK:n ilmastoprosessi vetelee viimeisiään", sanoi Ranskan presidentti Nicolas Sarkozy palattuaan kotiin joulukuun ilmastokokouksesta. Sarkozyn mukaan "on varmistettava, ettei enää järjestetä kokouksia, joissa päätöksenteko ei ole mahdollista". Kööpenhaminan kokouksen jälkeen Sarkozy ja useat muut turhautuneet EU-maiden johtajat totesivat, että YK:n ilmastoneuvottelujen järjestelmää (UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) on syytä arvioida uudelleen. Konsensukseen perustuva päätöksenteko sekä suuri osallistujamäärä halvauttavat neuvottelut, kuului pääviesti.

Poliittinen satsaus Kööpenhaminan kokouksen onnistumiseksi oli ennennäkemätön kansainvälisessä ympäristöpolitiikassa. Viime joulukuun ilmasto-kokous päätti kahden vuoden intensiivisen neuvottelujakson, jota oli käytännössä pohjustettu jo viiden vuoden ajan.

Neuvottelujen tulos oli vain paperinohut pelastus täydelliseltä mahalaskulta. Kolmen A4-arkin pituinen Kööpenhaminanpoliittinen sopimus (Copenhagen Accord) on puolillaan hyviä aikeita, mutta se ei konkretisoi keinoja niiden saavuttamiseen. Mukana on viite lämpötilan nousun rajoittamisesta kahteen asteeseen, päätös sopimuksen riittävyyden arvioinnista vuonna 2015 sekä lupaus merkittävästä ilmastorahoituksesta.

Teollisuusmaat lupasivat sopimuksessa rahoittaa kehitysmaiden päästövähennyksiä lähivuosina kymmenellä miljardilla dollarilla vuodessa. Vuoteen 2020 jatkuvan jakson lopulla rahoitus luvattiin nostaa sataan miljardiin dollariin vuodessa.

Muoto ja sisältö ovat kuitenkin erottamattomia kansainvälisissä sopimuksissa, ja kuvaavaa on, ettei Kööpenhaminan poliittista sopimusta kirjattu millään tavalla sitovaksi tai täsmälliseksi esimerkiksi rahoituksen lähteiden osalta. Sopimus ei myöskään sisällä pitkospuita tällaisen sopimuksen aikaansaamiseksi. Sekavassa ja tunteikkaassa päätöskokouksessa teksti "pantiin merkille", jonka jälkeen halukkaat jäsenmaat voivat ilmaista tukensa sille, mieluiten 31. tammikuuta mennessä.

Turhautuminen kasvaa

Eurooppa on ajanut monenkeskistä ja oikeudellisesti sitovaa ilmastosopimusta aina 1990-luvun alusta lähtien. Tätä taustaa vasten oli nöyryyttävää palata hartaasti valmistellusta Kööpenhaminan kokouksesta vain avoimen poliittisen julistuksen kanssa. EU-komission laatima loppuraportti suositteli painopisteen siirtämistä ja uusien avauksien aktiivista etsimistä muilta foorumeilta, lähinnä G20- ja suurten talouksien MEF-ryhmän kokouksista.

Tämä on EU:n taholta uutta retoriikkaa: vielä Balin ilmastokokouksessa vuonna 2007 EU uhkasi Yhdysvaltoja painostaakseen boikotoida muiden foorumien ilmastoneuvotteluja, mikäli YK-prosessissa ei saada riittäviä tuloksia aikaan.

YK:n ilmastoneuvotteluja kritisoivat äänenpainot ovat vielä jyrkempiä muissa teollisuusmaissa, kuten Yhdysvalloissa ja Japanissa, joissa oikeudellisesti sitovan ilmastosopimuksen kannatus on vähäisempää ja jotka ovat jo pidemmän aikaa rakentaneet YK:n ulkopuolista kansainvälistä ilmastoyhteistyötä kehitysmaiden kanssa.

Teollisuusmaiden turhautumisen lisäksi myös johtavat kehitysmaat Kiina ja Intia oireilevat muodollisten ilmastoneuvottelujen takalukon jatkuessa. Nousevien kehitysmaiden pitäisi pystyä osoittamaan kotimaan politiikassa, että teollisuusmaat näyttävät johtajuutta, kutenpuitesopimukseen vuonna 1992 kirjattiin.

Tällä hetkellä teollisuusmaiden päästöt ovat kaukana 1990-vuoden tasosta, mikäli entisen itäblokin siirtymätaloudet jätetään pois laskuista. Rahoitusta hillintätoimiin ja sopeutumiseen on luvattu, mutta höttöisiä rahoituslupauksia on tullut teollisuusmaista useasti ennenkin.

Kiinassa ja Intiassa julkisessa keskustelussa ovat nostaneet päätään myös 70-lukulaisilta kuulostavat näkemykset, joiden mukaan kansainvälinen ympäristöpolitiikka on teollisuusmaiden juoni pitää nousevat kehitysmaat alamaisinaan. Tämä pienentää maiden ulkopoliittisen johdon liikkumavaraa ja kompromissihalukuutta. Esimerkiksi Intian ulkopoliittisen johdon on näytettävä parlamentilleen, että neuvotteluissa on pistetty kova kovaa vastaan ja että rikkaat maat ovat saaneet kuulla kunniansa tekopyhyydestään.

Legitimiteetin eroosio

Osa Kööpenhaminan kokouksen jälkeen annetuista lausunnoista voidaan laittaa höyryjen ulos päästämisen piikkiin. Pidempään jatkuessaan muodollisten neuvottelujen takalukko kuitenkin uhkaa koko YK:n ilmastosopimusjärjestelmää. Kansainvälisten normien ja neuvotteluprosessien legitimiteetti pohjautuu karkeasti kolmeen tekijään: neuvotteluprosessin ominaisuuksiin, sen taustalla olevaan argumentointiin ja tuloksellisuuteen.

YK:n ilmastosopimus on voinut rakentaa legitimiteettinsä kahden ensimmäisen varaan. Neuvotteluprosessi on avoin, sääntöihin perustuva ja suhteellisen tasapuolinen verrattuna G20-kokousten kaltaisiin ad hoc-ryhmiin. Tarkkailijoilla ja median edustajilla on hyvät mahdollisuudet tiedonsaantiin ja jopa vuorovaikutukseen neuvottelijoiden kanssa.

Neuvottelujen pohjana olevia argumentteja legitimoidaan pääasiassa tieteellä: hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n rooli on vahva ja tärkeä. Taustalla on myös YK:n monikymmenvuotinen perinne sekä tasapuolisuutta korostava yksi maa yksi ääni -periaate. Pienten ja suurten maiden tasa-arvoisuuden seurauksena kehitysmailla on ilmastoneuvotteluissa enemmistö, joka tuo YK:n ilmastoneuvotteluihin vahvan annoksen post-kolonialistista retoriikkaa.

YK:n ilmastoprosessin legitimiteettiä uhkaa pääsiassa sen tuloksettomuus. Paradoksaalisesti viime aikojen neuvottelut ovat kantaneet hedelmää vain neuvotteluiden ulkopuolella. Vuosien intensiivinen ulkopoliittinen paine on saanut esimerkiksi johtavat kehitysmaat suunnittelemaan omat kansalliset ilmasto-ohjelmansa. Tämä kehitys on kaikkea muuta kuin vähäpätöistä, mutta sitä ei lasketa ilmastoneuvottelujen ansioksi, koska kaikenkattavaa YK:n puitesopimuksen alaista uutta sopimusta ei ole saatu aikaiseksi.

On myös käynyt ilmeiseksi, etteivät neuvotteluissa pyöriteltävät vähennystavoitteet pysy samassa tahdissa luonnontieteen esittämien imperatiivien kanssa. Toki myös Kioton pöytäkirja tiedettiin jo allekirjoittamishetkellä päästövähennyksiltään riittämättömäksi toimenpiteeksi ilmastonmuutokseen luonnontieteelliseltä kannalta. Silti tämän "maailman vahvimman ympäristösopimuksen" aikaansaaminen katsottiin jo sinänsä merkittäväksi tulokseksi, ensi askeleeksi kohti kunnianhimoista globaalia järjestelmää.

Kioton ansioiksi laskettiin esimerkiksi velvoittavuus, tarkkuus sekä seurantajärjestelmä, jossa maiden tekemien sitoumusten toteutumista valvotaan. Sittemmin neuvotteluissa on päästy eteenpäin vain hyvin pienin askelin. Vuosituhannen alkuvuosien ilmastoneuvotteluja leimasi multilateralismin liki sankarillinen puolustus, jossa Kioton sopimus toimeenpantiin ilman Yhdysvaltoja. Teollisuusmaat sitoutuivat kansainvälisesti neuvoteltuun, tiukkaan ilmastoregiimiin, vaikka maailman suurin talous kulki Bushin hallinnon alla täysin omia polkujaan. Vuosituhannen alkuvuosien ilmastoneuvotteluja leimasi multilateralismin liki sankarillinen puolustus, jossa Kioton sopimus toimeenpantiin ilman Yhdysvaltoja.

YK:n ilmastoprosessin kannalta huolestuttavinta on, ettei konkreettisia poliittisia saavutuksia ole nähty sitten Marrakechin neuvotteluiden vuonna 2001. Tuloksellisuutta arvioitaessa tärkeintä on, että maiden edustajat ja viiteryhmät kokevat, että edes jonkinlainen hyväksyttävä taso on saavutettu. Vuoden 2012 jälkeistä aikaa koskevissa neuvotteluissa ei ole toistaiseksi saatu aikaiseksi mitään Kööpenhaminan poliittista sopimusta vahvempaa ja selkeämpää tulosta. Kioton pöytäkirjan ensimmäinen sitoumuskausi loppuu kahden vuoden päästä. Sen jälkeen YK:n alaisen ilmastohallinnan tulevaisuus on avoinna kuin järven selälle antava kuuman saunan ovi.

Helppoja ratkaisuja tai ilmaisia lounaita ei ole tarjolla muillakaan neuvotteluareenoilla. Tähän mennessä G8:n, G20:n ja MEF-ryhmän kokouksissa on tuotettu ilmastopolitiikan saralla vain heikkoja poliittisia julistuksia. Laatua kuvaa se, että niissä on usein asetettu tavoitteeksi puolittaa globaalit päästöt vuoteen 2050 mennessä mainitsematta kuitenkaan perusvuotta, johon verrattuna päästöt aiotaan puolittaa.

Voidaan kuitenkin väittää, että Kööpenhaminan pettymyksien jälkeen poliittista pääomaa ja huomiota vapautui muiden foorumien käyttöön ja että vasta nyt on ylipäätään mahdollista neuvotella ilmastopolitiikasta YK:n ulkopuolella. Yksityiskohtaista ja sitovaa sopimusta ei näillä keveillä areenoilla tuoteta. Kysymys on siitä, onko laillisesti sitova sopimus globaalin ilmastopolitiikan edes kaukaisena tavoitteena.

Työkalu vai uusi paradigma?

Vuosien 2007–2009 neuvottelurumba osoitti, ettei Euroopan ulkopuolelta löydy tarpeeksi tukea kansainvälisesti neuvotellun ja oikeudellisesti sitovan sopimusjärjestelmän rakentamiseen.

Muutamat kehitysmaaryhmän maat, joilla ei ole päästövähennysvelvoitteita, olisivat nyt valmiita Kioton protokollaa täydentävään sitovaan sopimukseen. Näitä toisen sopimusraiteen mahdollisia liittolaisia ovat saarivaltioiden ryhmä AOSIS, Etelä-Afrikka ja muutama maa vähiten kehittyneiden maiden LDC-ryhmästä. Poliittisesti mahtavat Yhdysvallat, Kiina ja Intia sekä neuvotteluja häiriköivät öljyntuottajamaat seisovat kuitenkin toistaiseksi tiellä.

Kööpenhaminan poliittinen sopimus muistuttaakin muodoltaan enemmän G8- tai G20 -kokouksien loppulausumia kuin UNFCCC:n lakitekstiä. Alkuvuoden aikana virkamiehet, tutkijat ja sidosryhmät ovat pohtineet kuumeisesti samaa kysymystä: kuinka suhtautua tähän outoon olioon YK:n ilmastojärjestelmässä? Jatketaanko neuvotteluja Kööpenhaminan sopimuksen vai muodollisten neuvotteluraiteiden vai molempien pohjalta?

Marraskuussa luotu nousevien talouksien BASIC-ryhmä (Kiina, Intia, Brasilia ja Etelä-Afrikka) linjasi, että sopimus on "poliittinen työkalu", jonka avulla muodollisten neuvottelujen kipupisteitä voidaan ratkoa. Useimmat neuvotteluja seuraavat ympäristöjärjestöt kannattavat samaa tulkintaa. Tämä optimismi on alkuasetelmien hakemista tuleviin neuvotteluihin. Vuoden 2012 jälkeen YK:n alaisen ilmastohallinnan tulevaisuus on avoinna kuin järven selälle antava kuuman saunan ovi.

Muodollisten neuvotteluraiteiden umpisolmu tuskin aukeaa Kööpenhaminan sopimuksen avulla. Se on tähän tarkoitukseen aivan liian epätarkka eikä ota kantaa kuumimpiin kysymyksiin. Nämä ovat neuvottelutuloksen juridinen muoto, kansainvälisesti neuvotellut päästövähennystavoitteet sekä rahoituksen lähteet ja hallinta.

Epäonnistuminen näiden kysymysten ratkaisussa johtuu niin ikään kolmesta suuresta ongelmasta. Ensinnäkin jo neuvottelujen alkuvuosista lähtien on ollut epäselvää, mikä on hyväksyttävä taakanjako teollisuusmaiden ja kehitysmaiden välillä. Tämä epäselvyys on viime aikoina voimistunut myös ryhmien sisällä. Vuoden 1992 puitesopimukseen kirjattu "yhteisen mutta eriytetyn vastuun" periaate on semanttinen kompromissi – siitä ei ole koskaan muodostettu globaalisti hyväksyttyä tulkintaa.

Toinen pulma on epävarmuus ilmastopoliittisten toimien kustannuksien ja muiden vaikutuksien laskemisesta. Koska onnistuneita esimerkkejä nopeasta vähähiiliseen talouteen siirtymisestä ei ole, sortuvat kansainväliset neuvottelijat helposti ylivarovaisuuteen.

Kolmanneksi koko neuvotteluasetelmaa myrkyttää pohjoisen ja etelän välinen luottamuspula sekä muutamien maiden tosiasiallinen haluttomuus torjua ilmastonmuutosta.

On mahdollista, että Kööpenhaminan poliittinen sopimus on uuden, kepeän kansalliselta tasolta nousevan ilmastopolitiikan airut. Missään tapauksessa UNFCCC:n neuvottelut eivät kuitenkaan katoa kuvasta. Niillä on oma tehtävänsä kaikkien tärkeiden toimijoiden kaavailuissa, eivätkä kansainväliset instituutiot myöskään kuole helposti.

Molempien muodollisten neuvotteluraiteiden mandaatit saivat Kööpenhaminassa vuoden jatkoajan. Näissä vuoden 2010 neuvotteluissa ratkeaa, nouseeko monenkeskinen, oikeudellisesti sitova päätöksenteko vielä vai ohjataanko se saattohoitoon – hallinnoimaan kasvihuonekaasujen inventointia ja muuta hyödyllistä, muttei merkittävää.

 

Ilmastopolitiikan raskas sarja

Vuoden 2007 Balin kokouksen jälkeen kansainvälisiä ilmastoneuvotteluja on käyty kahdessa osassa. Toisessa on neuvoteltu Kioton pöytäkirjan jatkokaudesta, toisessa Yhdysvaltojen ja kehitysmaiden päästöjä hillitsevistä toimista. Viimeisten viiden vuoden aikana järjestetyillä muodollisilla neuvotteluilla, paneeleilla, kokouksilla ja työpajoilla täyttäisi kokonaisen vuoden kalenterista.

YK:n ilmastosopimuksen ulkopuolella neuvotteluja on käyty YK:n turvallisuusneuvostossa, YK:n yleiskokouksessa, G8-, G20- ja suurten talouksien MEF-ryhmän kokouksissa sekä lukuisilla alueellisilla foorumeilla.

Kööpenhaminaan saapui virkamies- ja ministeritason neuvottelukierrosten jälkeen runsaat sata valtioiden päämiestä. Viimeistään AirForce 1:n laskeutuessa Kööpenhaminan muilta lennoilta tyhjennettyyn ilmatilaan oli viimeisten epäilijöiden todettava, että ilmastopolitiikka on lyönyt itsensä läpi kansainvälisten suhteiden kovaan ytimeen.

 

Antto Vihma

Kirjoittaja on tutkija Ulkopoliittisessa instituutissa


 
Ulkopolitiikka 1/2010

Mieluummin askeleen edellä

Teija Tiilikainen

Markku Wilenius: Ihmiskunnan henkinen murros tekee tuloaan

Martina Ahola

Aseita ja apua Jemenille

Joonas Pörsti

Teinit huumekuriireina

Martina Ahola

Tieteen uusi suurvalta

Martina Ahola

Pakistan kävi kuilun reunalla

Moeed Yusuf

Afganistanin kriisi horjuttaa Keski-Aasiaa

Martina Ahola

Kriisinhallinnan ratkaiseva testi

Joonas Pörsti

Oikeutta kylänvanhimmalta

Joonas Pörsti

Kärsimys hävisi sodan kuvista

Noora Kotilainen

Itämeren suojelu Suomen ja Ruotsin käsissä

Markku Ollikainen

Venäjä näkee sotilaallisia uhkia kaikkialla

Heikki Lehtonen

Puheenvuoro: Sosiaaliturvaa koko ihmiskunnalle

Timo Voipio ja Ronald Wiman

Amazon myynnissä

Niina Sarkonen

Kööpenhaminan pesänjakajat

Antto Vihma

Euroopan pitäisi itsenäistyä ulkopolitiikassa

Joonas Pörsti

Kolumni: Bloggaava suurlähettiläs

Matti Laurén ja Juha Mononen

Velvollisuus dokumentoida

Martina Ahola

Kirjavieras: Tuhoaako siirtolaisuus Euroopan?

Henri Purje

Kirjatutka: Railakkaasti Liberalismin puolesta

Hiski Haukkala

Kirjatutka: Kuka on juutalainen?

Olli Ruohomäki

Kirjatutka: Tasapainotteleva saudien valtakunta

Mari Luomi

Kirjatutka: Peto pois nurkasta

Janne Hopsu

Kirjatutka: Monta Kiinaa Afrikassa

Andrew Jones

Kirjatutka: Kaikki on kyseenalaistettavissa

Vadim Kononenko

Kirjatutka: Kulttuurit kipinöivät Kaukasiassa

Ville Ropponen

Kirjatutka: Demokratia laahaa Venäjällä

Helena Rytövuori-Apunen

Kirjatutka: Uudet alamaiset

Johanna Nykänen

Yhteys Afrikkaan

Martina Ahola

Laaja-alainen sillanrakentaja

Martina Ahola