Ulkoministeriö etsii ydintehtäväänsä

Suomen ulkopolitiikka

Susan Villa

Voimakas presidentti ja vaikutusvaltaiset virkamiehet ovat muovanneet ulkoministeriön toimintaa vuosikymmenten saatossa rajustikin. Nykyisin globalisaatio, tehostamisvaatimukset ja EU:n tuleva ulkoasiainhallinto asettavat muutospaineita ulkoapäin. Lue lisää UP-lehdestä 2/2010.

Kuva Martina Ahola

Ministeriön tuntija

• Timo Soikkanen (s. 1947) on poliittisen historian professori Turun yliopistossa

• Hän on kirjoittanut kaksi teosta ulkoministeriön historiasta: Presidentin ministeriö 1956–1969 (2003) ja Presidentin ministeriö 1970–1981 (2008) Otava

Ulkoministeriön historiaan perehtynyt professori Timo Soikkanen katsoo, että suurin muutos ministeriön historiassa tapahtui silloin, kun se menetti yksinoikeutensa kansainvälisten kysymysten hoitamiseen. Vielä 1960-luvun alussa kaikki ulkoasiat kulkivat ulkoministeriön kautta. Muutos alkoi tapahtua hitaasti Ruotsi-suhteissa, kun muut ministerit ja korkeat virkamiehet ryhtyivät itsekin ottamaan yhteyksiä ja alkoivat hoidella asioita ohi ulkoministeriön.

"Huippu saavutettiin, kun Tukholman suurlähettiläämme luki lehdestä korkeiden koulutusalan virkamiesten tutustuneen Ruotsin koulutustilanteeseen. 'Mitä minä täällä teen?', kiukustunut Ralph Enckell tivasi ministeriöltä", Soikkanen kuvailee.

Nykyisin esimerkiksi EU-yhteydet hoidetaan usein ulkoministeriöstä erillään. Ulkoasiainhallinnon alaisuuteen kuuluvassa Brysselin EU-edustustossa työskentelee myös muiden ministeriöiden virkamiehiä, ja edustuston työn koordinointi kuuluu valtioneuvoston kansliaan sijoittuvalle EU-sihteeristölle. Muutoksen taustalla on sekä kansainvälisten tehtävien lisääntyminen muilla hallinnonaloilla että uusi perustuslaki, jossa ulkoministeriöllä ei ole entistä asemaansa valtioiden kahdenvälisten suhteiden ohjaajana.

Samaan aikaan ulkoministeriön tehtävät ovat kuitenkin lisääntyneet ja monipuolistuneet. Globalisaatio on kutistanut välimatkat, samalla myös reaktioaika on lyhentynyt. Ministeriö on viime vuosina joutunut reagoimaan lyhyellä varoitusajalla hyvin monenlaisiin kriiseihin ja ongelmiin, tuoreimpien joukossa ovat Georgian sota, Viron patsaskiista, Malagan bussiturma ja Haitin maanjäristys. Vastaavasti kansalaisten lisääntynyt matkustaminen lisää ministeriön työsarkaa.

Ministeriöön kohdistuu entistä enemmän vaatimuksia etsiä omaa ydinaluettaan. Valtiosihteeri Pertti Torstila kiinnitti viime vuoden suurlähettiläspäivillä huomiota erityisesti tiukkenevan taloustilanteen ulkoministeriölle asettamiin haasteisiin. Toimintojen karsiminen on väistämättä edessä. Vielä ei kuitenkaan ole aika luopua esimerkiksi edustustoista. Päinvastoin, Torstila näkee edustustot erityisen tärkeinä ja ulkoministeriön omana ja aidoimpana toimintamuotona. "More foreign, less office", hän lainaa brittikollegansa mottoa.

Presidentin kone

Ulkoministeri Ahti Karjalainen kutsui aikanaan ulkoministeriötä presidentti Urho Kekkosen ensimmäiseksi koneeksi, millä hän tarkoitti presidentin tapaa rakentaa ministeriö itselleen mieluiseksi.

"Varsinkin presidentti Kekkosen aikana ulkoministeriö eittämättä oli "presidentin ministeriö". Kekkonenhan oli jatkuvasti suoraan yhteydessä sen virkamiehiin", Soikkanen kertoo. Osittain asetelma johtui vahvasta presidentistä, osittain vanhasta hallitusmuodosta, joka myös edellytti presidentin johtavan ulkopolitiikkaa.

"Myöhemmin kytkös on löystynyt, kun esimerkiksi presidentin kanslian virkamieskunta on kasvanut. Kekkosen edeltäjät puolestaan näyttävät olleen enemmän kulloisenkin ulkoministerin kautta yhteydessä ulkoministeriöön."

Muutama vuosi sitten ulkoministeriö sai hyvin uudentyylisen johtajan, joka ilmoitti heti kättelyssä, että "Tässä talossa olen Alex vaan". Ulkoministeri Alexander Stubb on toivonut ulkoministeriöön rennompaa ilmapiiriä ja avoimempaa tyyliä. Onko ministeriö muuttunut?

"Ulkoasioiden hoito on kehittynyt avoimempaan suuntaan. Ulkoministeriö näyttää omaksuneen muualta tulleen käsitteen public diplomacy", Soikkanen arvioi.

Käsitteelle on olemassa useampiakin määritelmiä, mutta yksinkertaistettuna se tarkoittaa laajemman julkisen mielipiteen huomioimista ulkopolitiikassa, ja toisaalta erityisesti muiden maiden kan

salaisten mielipiteeseen vaikuttamista. Yksi osoitus tästä työstä on Stubbin perustama brändityöryhmä, jonka tarkoituksena on vahvistaa Suomi-kuvaa maailmalla.

Poliitikot vs. virkamiehet

Ulkoministeriön virkamieskunta ei perinteisesti ole vaihtunut ulkoministerin myötä. Poikkeuksen muodostavat ministerin erityisavustajat ja virkamiessihteerit, tosin heidänkin kohdallaan vaihdos tapahtuu yleensä vähitellen.

Sekä Stubbin että hänen edeltäjänsä Ilkka Kanervan tekemissä virkanimityksissä on nähtävissä merkkejä jonkinasteisesta sukupuolen- ja sukupolvenvaihdoksesta. Ministeriön korkeisiin virkoihin on nimitetty viime vuosina selvästi aiempaa enemmän ja nuorempia naisia. Esimerkeistä käyvät kehityspolitiikasta ja kehitysyhteistyöstä vastaavaksi alivaltiosihteeriksi noussut Ritva Koukku-Ronde, Eurooppa-osaston johtoon nimitetty Päivi Luostarinen, Pariisin suurlähettilääksi nimitetty Pilvi-Sisko Vierros-Villeneuve sekä syyskuussa Oslon suurlähettilääksi siirtyvä Maimo Henriksson.

"Ulkoministeri Stubbin sanotaan nimityksissä ottavan huomioon "dynaamiset, nuoret, hyvät tyypit". Mutta epäilemättä hän seuraa myös lain edellyttämiä virkaylennysperusteita ja luonnollisestikin pyrkii nimityksissään oikeudenmukaisuuteen", Soikkanen toteaa hyvin diplomaattisesti.

Joitain Erkki Tuomiojan (sd.) kauden virkanimityksiäkin on luonnehdittu ennakkoluulottomiksi, mutta yleisesti ottaen hänen nimityspolitiikkaansa pidetään "aika harmaana". Tarja Halosen ulkoministerikauden nimitykset sen sijaan herättivät enemmän huomiota, ainakin ministeriön sisällä. Entisen diplomaatin mukaan Halonen nimitti mielellään naisia ja otti heitä myös "jonon ohi". Vaikka Halonen oli tunnettu temperamentistaan, hänen sanotaan arvostaneen oma-aloitteisuutta virkamiehissä, mikä on ministeriössä harvinaista.

Eri tutkimusten mukaan virkamiesten asema ja vaikutus ovat vahvistuneet ulkopolitiikan valmistelussa etenkin EU-jäsenyyden jälkeen. Monet Suomen kannat tuntuvat muotoutuvan jo virkamiestasolla. "Varsinkin vahvoilla virkamiehillä on aina ollut vaikutusta ulkopolitiikassa, ja varmasti niin on myös nyt", arvioi myös Soikkanen.

Häneltä löytyy helposti useita esimerkkejä vaikutusvaltaisista virkamiehistä. Poliittisen osaston päällikkönä ja kansliapäällikkönä toimineella Aaro Pakaslahdella oli melkoinen vaikutusvalta ulkoministeri Rolf Wittingin aikana 40-luvulla. Poliittisen osaston päällikkö Risto Hyvärinen oli puolestaan presidentin luottomies 1960-luvun lopussa ja 1970-luvun alussa.

"Hänen kädenjälkensä näkyi muun muassa siinä, miten Suomi reagoi Neuvostoliiton haluttomuuteen tunnustaa Suomen puolueettomuus." Toisenlaisena virkamiehenä Soikkanen esittelee Jaakko Hallaman, joka oli presidentti Kekkosen ystävä, ja jonka vaimolla oli tunnetusti suhde presidentin kanssa.

"Hallama vaikutti voimakkaasti ulkoministeriön nimityksiin. Erityisen pitkät kaudet valtiosihteerinä ja Moskovan suurlähettiläänä moninkertaistivat Hallamoiden vaikutuksen."

Keijo Korhosella taas oli alivaltiosihteerinä 1970- ja 80-lukujen taitteessa melkoisen vahva asema, kun Kekkonen oli häneen usein suoraan yhteydessä ohi ulkoministerin. "Kekkonen jopa totesi Korhoselle, että 'Valta ulkoministeriössä kuuluu sinulle'."

Virkamiesten joukossa on siis ollut merkittäviä vaikuttajia kautta vuosikymmenten, mutta myöskään poliitikot eivät ole jääneet pelissä täysin altavastaajiksi, eikä Soikkanen näe tällaista tilannetta nykyisinkään. "On huomattava, että politiikassa toimivien kiinnostus ja asiantuntemus kansainvälisissä asioissa on kaiken aikaa lisääntynyt, ja sillä on ilman muuta oma vaikutuksensa."

Taistelu ministeriöstä

Puolueiden pyrkimykset ulkoministeriön virkapaikkojen miehittämiseksi ovat näkyneet ajanjaksosta riippuen eri tavoin. Vielä 1960-luvulla ulkoministeriön virkakunnan yleisväri oli melko puolueeton, vaikkakin ulkoministerit olivat usein maalaisliittolaisia.

"Puoluepolitiikka murtautui 70-luvulla voimalla ulkoministeriöön. Keskustapuolue oli pitänyt tietynlaista hegemoniaa, ja nyt sosiaalidemokraatit pyrkivät valtaamaan asemia." Taistelu näkyi sivurekrytointeina, poliittisina nimityksinä ja laajoina pakettiratkaisuina, joilla pyrittiin tasapainon nimissä keräämään nimitykset yhteen ja ratkaisemaan ne nipussa.

"Ulkoministerit Ahti Karjalainen ja Kalevi Sorsa olivat tämän taistelun kenraaleja, tosin vuosikymmenen jälkipuoliskolla Paavo Väyrynen otti Karjalaisen roolin." Vastaavaa rymistelyä ei ministeriössä ole viime vuosikymmeninä nähty.

Ulkoasiainhallinnon virkailijayhdistys on esittänyt vastalauseensa, kun ulkoministeriön johtotehtäviin on nimitetty henkilöitä talon ulkopuolelta. Keväällä 2007 vastarintaa aiheutti kansanedustaja Jari Vilénin (kok.) nimittäminen ulkoasianneuvokseksi, mikä mahdollisti tämän siirtymisen suurlähettilääksi Unkariin. Ennen nimitystä valtioneuvosto myönsi Vilénille erivapauden viran pätevyysvaatimuksista.

Toisenlaista huolta kantoi puolestaan valtiosihteeri Torstila suurlähettiläspäivillä: "Ulkoministeriöön on vielä helppo saada virkamiehiä, mutta ongelmaksi on noussut talossa pysyminen. Urasuunnitteluun on saatava lisää uskottavuutta, ja nuorille itselleen on annettava suunnittelussa vaikutusmahdollisuus."

Sähköposti Facebook LinkedIn Twitter Lisää