Karzailla heikko ote Pohjois-Afganistanissa

Oskari Eronen

Suomi lähettää lisää sotilaita, siviiliasiantuntijoita ja kehitysapua Afganistaniin. Turvallisuustilanteen ohella on syytä kiinnittää huomiota valtionrakentamisen monisyisiin ongelmiin, kirjoittaa Oskari Eronen ulkoministeriöstä.

Afganistanin poliittisen järjestelmän ja hallinnon rakentaminen alkoi pääkaupungista talvella 2002. Kabuliin on kansainvälisellä tuella luotu kuin tyhjästä parlamentti, ministeriöt ja kansallinen rahoitusjärjestelmä.

Kolikon kääntöpuolena Afganistanin maakunnat ovat jääneet pitkälti oman onnensa nojaan. Kansan odotuksiin paremmasta paikallishallinnosta on pystytty vastaamaan hyvin hitaasti. Ongelmaan on herätty vasta viime aikoina, ja voimavarat laahaavat oivalluksen
perässä.
Maakunnista puuttuu kaikkea: johtajuutta, taitoja, koulutusta, välineitä ja infrastruktuuria. 
Kabuliin keskittyneille kansainvälisille organisaatioille maakunnat tuntuvat usein toiselta todellisuudelta. Maakunnista puuttuu kaikkea: johtajuutta, taitoja, koulutusta, välineitä ja infrastruktuuria.  Hallintoa voi useimmiten kuvata sekä heikoksi että huonoksi.

Heikon hallinnon taustalla on keskitetty organisaatiomalli. Keskushallintoa edustavat maakunnissa presidentin nimittämä kuvernööri sekä eri ministeriöiden alaiset linjavirastot. Vaikka kuvernöörillä voi henkilöstä riippuen olla käytännössä huomattavasti valtaa, hän ei asemansa puolesta voi ohjata virastojen toimintaa. Virastot esittävät vuosittain suunnitelmansa pikkutarkasti ministeriöille, joissa hyväksytään kaikki virat, projektit ja hankinnat.

Kerätyt maksut ja verot tuloutetaan Kabuliin. Ainoastaan suurimmilla kaupungeilla on rajoitettua taloudellista itsenäisyyttä. Keskustasolla makaava raha ei löydä tietään maakuntiin, kun paikallistason kyky pitkäjänteiseen suunnitteluun on lähes olematon.

Maan vakain alue

Suomalaiset sotilaat on sijoitettu Pohjois-Afganistaniin, jossa hallinnon heikkoutta paikkaavat jonkin verran muutoin otolliset olosuhteet. Alue on maan vakainta: teitä, tietoliikenneyhteyksiä ja energiantuotantoa on rakennettu nopeasti. Erityinen valtti on Keski-Aasian rajakauppa, josta tosin huomattava osa on eri tavoin laitonta. Pohjoisen keskuksissa Mazar-e-Sharifissa ja Kunduzissa talous kasvaa ennätysvauhtia.

Suurimpien kaupunkien ja pääteiden ulkopuolella kehitys on seisahtunut. Jotta laajemmat alueet saadaan nauttimaan hyödyistä, tarvittaisiin afgaanien omaa suunnitelmallista kehityspolitiikkehityspolitiikkaa. Maakunta- ja piiritason viranomaiset tarvitsisivat keskushallinnon tukea ja koulutusta. Aivan olennaista on maakuntien ja Kabulin välisen heikon yhteyden molemminpuolinen vahvistaminen.

Länsimaat ovat nyt nopeasti lisäämässä tukeaan paikallistasolle vastauksena itse asettamiinsa aikataulupaineisiin. Institutionaalista ongelmaa ei voida kuitenkaan ratkaista kestävästi pikalääkkein, esimerkiksi rahoittamalla suoraan projektitoimintaa maakunnissa.

Tällaisia suoran avun muotoja rakenneltiin koko viime vuosikymmen. Suuret avunantajamaat kanavoivat apunsa yksityisten avustusjärjestöjen ja omien asevoimiensa kautta. Tuloksena oli aluksi näyttäviä kehitysaskeleita erityisesti koulutuksessa ja  terveydenhoidossa, mutta samalla maan omien viranomaisten kyky toimia on jäänyt kehittymättä.

Paikallistasolla tilanne on johtanut siihen, että avun tarpeessa ihmiset kääntyvät kansainvälisten ISAF-joukkojen ja YK:n UNAMA:n toimistojen puoleen.  Jopa Kabulin ministeriöt kehottavat toisinaan linjavirastoja pyytämään rahoitusta ISAF:in  jälleenrakennusryhmiltä.

Avun rakenne synnyttää viime kädessä poliittisen ongelman. Kun maan hallitus on kyvytön tai haluton toteuttamaan yhteiskuntasopimusta kansan ja eliitin välillä, sen legitimiteetti murenee.

Mitä tavallinen afgaani ajattelee omasta  hallituksestaan, kun apu tulee ulkomaalaisen kädestä?

Sisällissota raaistaa kulttuuria

Maakuntia näivertää myös huono hallinto, joka kiteytyy kaikkialla piilevään korruptioon ja läpinäkymättömyyteen. Päivittäisessä elämässä tämä näkyy lahjusten maksamisena pienistäkin hallinnollisista päätöksistä. Eräässä pohjoisessa maakunnassa kuvernöörillä on ollut tapana vaatia allekirjoituksestaan vähimmäismaksuksi viiden dollarin arvoisia matkapuhelimen latauskortteja. Erityisen paha korruptio vaivaa poliisia ja oikeuslaitosta, joihin ei juuri luoteta.

YK:n huumeiden ja rikollisuuden torjunnasta vastaavan järjestön UNODC:n raportin mukaan joka toinen afgaani joutuu maksamaan lahjuksia vuosittain. Korruptio on kansalaisten suurin päivittäinen huolenaihe. UNODC  arvioi, että lahjuksiin käytetään Afganistanissa vuosittain noin 2,5 miljardia dollaria. Transparency Internationalin korruptioindeksissä Afganistan sijoittuu toiseksi viimeiseksi ennen Somaliaa.

Läpinäkymättömyyden suojissa erilaiset epäviralliset valtarakenteet ohjailevat tapahtumia Pohjois-Afganistanissa. Todellista valtaa käyttävät perinteiset auktoriteetit kuten kylänvanhimmat, heimopäälliköt ja uskonoppineet, mutta myös sotaherrat, rikollisryhmät, poliitikot ja virkamiehet. Valtarakenteissa on useita kerroksia, joista näkyvimpänä lailliset poliittiset puolueet.

Rikollisuuden lonkerot ulottuvat paikallishallintoon, turvallisuusviranomaisiin ja oikeusjärjestelmään. Laillista bisnestä on vaikea erottaa laittomasta toiminnasta kuten salakuljetuksesta tai laittomasta verotuksesta. Mafiatyyppiset verkostot sijoittavat munan joka koriin.

Verkostoja ohjailevilla sotaherroilla on edelleen käytössään takavuosien komentorakenteet, vaikka raskaat aseet ja divisioonat onkin purettu. Pohjois-Afganistanissa valta on jaettu tadžikki- ja uzbekkiryhmittymien välillä. Hazaroiden valta pohjoisessa on näivettynyt vahvempien varjossa. Ruotsalais-suomalaisella vastuualueella vallasta kamppailevat uzbekkikenraali Abdul Rashid Dostum ja tadžikkikenraali Atta Mohammad Noor.

Kehitys Attan rautaisella otteella hallitsemassa Balkhissa on maan huippua, vaikka kansainvälistä tukea on annettu varsin vähän.
Mazar-e-Sharifia ympäröivän Balkhin maakunnan kuvernöörinä toimivan Attan esimerkki osoittaa, ettei huono hallinto välttämättä ole tehoton. Kehitys Attan rautaisella otteella hallitsemassa Balkhissa on maan huippua, vaikka kansainvälistä tukea on annettu varsin vähän. Unikon viljely lopetettiin pari vuotta sitten kuvernöörin käskystä, unikon tosin on korvannut kannabis. ISAF:in pohjoisten kuljetusreittien merkityksen kasvu vahvistanee jatkossa entisestään Attaa, joka sanoo pystyvänsä tarjoamaan vakautta.

Valtarakenteilla on pitkät juuret Afganistanin historiassa. Maata on hallittu vuosisatoja poliittisen, sotilaallisen ja etnisen paikallisvallan sekoituksella. Kylän, suvun, laakson tai klaanin päälliköiden asema on perustunut maanomistukseen.

Maa on jaettu yhteiskäyttöön, ja alustalaisten on tullut luovuttaa khanille (maanomistajalle) tietty määrä maataloustuotteita. Feodaalisen järjestyksen mukaisesti viljelijöitä on tarpeen tullen otettu sotilaspalvelukseen. On tärkeää huomata, että khaneilla on ollut paitsi valtaa, myös vastuuta omasta laumastaan. Huonon sadon kohdatessa khanien varallisuus on palvellut koko yhteisön hätävarana. Perinteisissä maaseudun rakenteissa on siten kyse vastavuoroisuudesta.

Sisällissodan vuosina on hajonnut paitsi fyysistä infrastruktuuria myös sosiaalisia järjestelmiä. Perinteisistä isännän ja alustalaisten välisistä riippuvuussuhteista on tullut rakennuspuita nykyisille vallan verkostoille. Valta ja johtajuus ovat kuitenkin raaistuneet – sotaherrat eivät sinällään edusta afgaanitraditiota. Kuten usein nyky-Afganistania tarkasteltaessa, sisällissodan synnyttämät väkivallan kulttuurin muodot tulkitaan virheellisesti ”alkuperäisiksi”.

Paikalliset riidat polttoaineena

Hallitusta vastustavat kapinalliset eivät Pohjois-Afganistanissa ole muodostaneet erityisen suurta uhkaa. Alue ei etniseltä koostumukseltaan ole suosiollinen lähinnä pataaneista koostuvien kapinallisten värväykselle. Myös talibanin kymmenen vuoden takaiset julmuudet muistetaan hyvin.

Turvallisuustilanne on kuitenkin heikentynyt myös pohjoisessa. Vaikeimmat alueet Kunduzissa, Baghlanissa, Faryabissa ja Balkhissa ovat muutamien piirikuntien kokoisia. Alueiden väestö koostuu pääasiassa pataaneista, jotka ovat pohjoisessa muuten vähemmistönä.

Kun talibanit pakenivat loppuvuodesta 2001, muut ryhmät kohdistivat pataanikyliin kostoiskuja ja ryöstivät maata. Kapinallisten viesti puree parhaiten näihin niin sanottuihin pataanitaskuihin, joissa ihmiset kokevat jääneensä alakynteen sekä poliittisessa vallanjaossa että jälleenrakentamisen hedelmien jaossa. Pahin tilanne on Kunduzissa, jonka väestöstä kolmasosa on pataaneja.

Kapinalliset ovat kolmen viime vuoden aikana hyödyntäneet tehokkaasti irrallisuuden ja voimattomuuden tunnetta. He käyttävät pataaniyhteisöjen sisäisiä ristiriitoja, maakiistoja ja verikostoja usein omiin tarkoituksiinsa. Kapinallisten taktiikkana on tukea heikompia osapuolia ja vahvistaa konfliktia. Myöhemmässä  vaiheessa kapinalliset pyrkivät kääntämään konfliktin paikallishallintoa ja turvallisuusviranomaisia vastaanhyödyntämällä niitä kohtaan tunnettua syvää epäluuloa. Näin rakennetaan tukialueita, joista käsin pienet itsenäiset iskusolut voivat suorittaa hyökkäyksiä.

Riskinä Pohjois-Afganistanin vakaudelle on mahdollinen epävirallisten valtarakenteiden ja kapinallisten yhteistoiminta siellä missä lyhyen aikavälin edut yhtyvät. Paikallisen sotaherran, rikollisryhmän ja kapinallissolun yhteisenä tavoitteena voi olla lisätä epävakautta, pelotella viranomaisia ja riskejä nostamalla passivoida ISAF:in joukkoja.

Politiikkaa väkivallan tilalle

Presidentti Karzain hallinnolla on valtaa lähinnä maakuntakeskuksissa, mutta sielläkin se on välillistä. Karzai haluaa sitoa sotaherrat järjestelmän osaksi antamalla heille virkatehtäviä. Monet ovat tarttuneet tilaisuuteen halutessaan hyötyä uudesta järjestelmästä ja suojatakseen aiemman asemansa ja omaisuutensa.

Toisaalta Karzai yrittää estää johtavia virkamiehiä rakentamasta omia tukialueitaan kierrättämällä jatkuvasti virkapaikkoja. Tämä ylläpitää samalla vakiintunutta etnispoliittista tasapainoa.

Vaaleilla valitut maakuntaneuvostot eivät kykene valvomaan hallinnon toimintaa ja välittämään eteenpäin kansalaisten vaatimuksia, vaikka niillä on tähän perustuslaillinen tehtävä. Neuvostojen mandaatti on jäänyt epäselväksi, eikä niille ole osoitettu toimintaresursseja. Jotkut neuvostojen jäsenet ovat itse osa ongelmaa.

Maakunnissa tilannetta tarkkailevat UNAMA ja ISAF:in alaiset PRT:t, joiden tehtävänä on tukea keskushallinnon aseman vahvistumista Kabulin ulkopuolella. Kansainvälisellä yhteisöllä on siten silmät ja korvat paikallistasolla.

Ruotsalais-suomalainen PRT Mazare- Sharif vastaa alueensa turvallisuudesta suorittamalla sotilaallisia tehtäviä ja operaatioita. Lisäksi osasto seuraa laajaalaisesti alueen tilannetta, kerää tietoa, jakaa sitä muille toimijoille sekä neuvoo ja tukee Afganistanin viranomaisia. Nimestään ja monista muista osastoista poiketen PRT Mazar-e-Sharif ei juurikaan itse osallistu jälleenrakennukseen.

Vähittäistä muutosta on tuettu käyttämällä sekä keppiä että porkkanaa. Porkkanana pyritään tukemaan rakentavan roolin omaksuneita voimahahmoja. Keppinä toimii kansainvälisten joukkojen valvova läsnäolo ja raportointi, jonka odotetaan hillitsevän räikeintä vallan väärinkäyttöä. Koska Karzai tasapainoilee eri eturyhmien välillä, syytteitä on nostettu ani harvoin. Tyypillisesti mädät omenat siirtyvät paikasta toiseen.

Tilanne vaatii jatkuvaa tasapainoilua. Kun ISAF:in mandaattina on tukea Afganistanin hallinnon levittäytymistä, koskeeko se tehtävä myös korruptoitunutta kuvernööriä, jolla kuitenkin on vakauttava ote turvallisuustilanteeseen? Mandaattia on välillä hankala tulkita, kun periaatteessa pitäisi antaa tukea hallinnolle – joka kuitenkin saattaa olla mätä.

Kaikkien ongelmien ratkominen lyhyellä aikavälillä olisi utopistista. Siihen eivät yksinkertaisesti Afganistanin hallituksen ja kansainvälisen yhteisön lihakset tai tahto riitä. UNAMA ja PRT:t eivät voi vastustaa maakunnissa kaikkea yhtä aikaa. Ne joutuvat oman turvallisuutensa takia nojautumaan myös todellisten vallankäyttäjien suopeuteen.

Kansainvälisten vaikuttajien saavutukset tapaavat jäädä rajallisiksi paikallistason valtapeleissä, jotka vaativat aikaa, paikallistuntemusta ja pelisilmää.  Ulkopuolisten työtä vaikeuttaa toimintaympäristön monimutkaisuus.

Afganistanissa ei ole selvää vihollista, tai vastustajaa, kuten asia ilmaistaan sotilasslangilla
Afganistanissa ei ole selvää vihollista, tai vastustajaa, kuten asia ilmaistaan sotilasslangilla. Periaatteessa ”vastustaminen” tarkoittaa osallistumista väkivaltaiseen toimintaan, jonka tavoitteena on horjuttaa Afganistanin hallitusta.

Kun kyse on väestön keskuuteen hajautuneesta verkostomaisesta kapinasta, ”vastustaminen” on sidottu aina aikaan, paikkaan ja tilanteeseen. Kuinka tietoista osallistumisen pitää olla? Onko yösijan tarjoaminen heimositeiden perusteella kapinallistoimintaa? Useimmat osallistuvat kapinaan vain toisinaan.  Tekeekö talibaneja tukeva kannanotto esittäjästään kapinallisen? Mitä eroa on väkivaltaisella teolla ja poliittisella tavoitteella?

Politiikkaa väkivallan tilalle

Afganistanissa törmätään väistämättä  harmaaseen alueeseen, jossa jää epäselväksi, miten sotilaalliset vastustajat eroavat muilla tavoin kansainvälisen yhteisön ja maan hallituksen tavoitteiden vastaisesti toimivista. Jälkimmäiseen ryhmään voivat kuulua esimerkiksi sotaherrat, korruptoituneet virkamiehet ja unikonviljelijät.

Tällainen toimintaympäristö rajoittaa perinteisen sotilaallisen toiminnan mahdollisuuksia. Tärkeää on tukea poliittisen elämän uudistamista sekä elvyttää hallintoa ja oikeusjärjestelmää.

Rauhanprosesseissa ja valtionrakentamisessa tavoitellaan konfliktin siirtämistä hallitumpaan ja rajattuun mutta joustavaan järjestelmään, joka kestää poliittisen vastakkainasettelun voimat. Vallanjaon institutionaalisen kehikon toivotaan purkavan konfliktin painetta ja suuntaavan sitä pois väkivallasta kohti tavanomaisempaa ja julkista poliittista kilpailua.

Valtionrakentaminen ja vallan muodonmuutos on Afganistanissakin hidasta. Väkivallan monopolia ovat maakunnissa käytelleet aivan muut tahot kuin valtio. Niinpä (väki)vallan pahimpien piirteiden purkamiseen kuluu parhaassakin tapauksessa vuosikymmen, mitä
ilmeisimmin useampia. Nähtäväksi jää, miten valtionrakentaminen jatkuu, kun kansainvälinen läsnäolo aikanaan vähenee maassa.