G20 ravistelee vanhoja rakenteita

Juha Jokela

G20-ryhmän nousu heijastelee valtioiden ja suurvaltapolitiikan paluuta maailmanpolitiikkaan, mutta se avaa myös mahdollisuuksia uudistaa globaalihallintaa. Lue lisää UP-lehdestä 2/2010.

Valtiot ovat palanneet maailmanpolitiikan parrasvaloihin. Väitteen taustalla voidaan nähdä kaksi suurta muutosta. Yhtäältä valtioiden asema on vahvistunut, kun taloutta on alettu säännellä tiukemmin kansallisesti ja kansainvälisesti rahoitusmarkkinoiden romahduksen jälkeen. Toisaalta maailma moninapaistuu, kun esimerkiksi Kiina, Intia ja Brasilia nousevat.

Muutokset ovat kytköksissä toisiinsa. Moninapaistumiseen vaikuttaa osaltaan globalisaation kiihdyttämä rakennemuutos, jossa teollisuustuotantoa siirretään edullisempien tuotantokustannusten maihin.

Erityisesti talousmyrskyn jälkimainingeissa kehittyvien talouksien on väitetty hyötyneen rakennemuutoksesta rikkaita teollisuusmaita enemmän. Tätä taustaa vasten valtion roolia vahvistavat myös vaatimukset omien markkinoiden suojelemisesta esimerkiksi Yhdysvalloissa ja Euroopan unionin jäsenmaissa.

Finanssi- ja talouskriisin keskellä pelastajaksi nousseen G20-ryhmän on niin ikään väitetty heijastelevan valtioiden ja suurvaltapolitiikan paluuta. Ryhmän esiinmarssi liittyy läheisesti käynnissä olevaan vallan uusjakoon vanhojen ja nousevien talousmahtien välillä. Toisaalta se on liitetty globaalihallinnan ja erityisesti keskeisten instituutioiden tehostamiseen.

Onko G20-yhteistyö pelkästään valtiokeskeistä suurvaltapolitiikkaa? Vai voidaanko sen avulla yhteistuumin ratkoa päivänpolttavia globaaleja haasteita ja uudistaa globaalihallintaa?

G20 keskittyy talouteen

G20-ryhmä on noussut maailmantalouden johtavaksi yhteistyöfoorumiksi kriisien saattelemana. Ryhmä perustettiin Aasian valuuttamyrskyn jälkimainingeissa vuonna 1999.

Vaikka Aasian valuuttamyrskyn vaikutukset jäivät pelättyä vähäisemmiksi esimerkiksi Euroopassa ja Pohjois-Amerikassa, tiiviimmän ja laajemman yhteistyön tarve tunnustettiin.

Vuoteen 2008 asti ryhmä koostui 19 valtion valtiovarainministereistä ja keskuspankkijohtajista. Yhteisvaluutta euron ja EU:n sisämarkkinoiden takia ryhmän 20. viralliseksi jäseneksi otettiin EU:n edustaja ja Euroopan keskuspankin johtaja.

Ensimmäinen valtionjohtajatason G20-kokous järjestettiin maailmanlaajuisen finanssi- ja talouskriisin keskellä Washingtonissa vuonna 2008. Puoli vuotta myöhemmin G20-johtajat sopivat Lontoossa historiallisen suuresta koordinoidusta valtioiden väliintulosta rahamarkkinoille. Viiden tuhannen miljardin dollarin vakautus- ja elvytystoimille luvattiin jatkoa, mikäli maailmantalouden syksykierre ei katkea.

Luottamus globaaliin rahoitusjärjestelmään ja maailmantalouteen elpyi. Menestyksen saattelemana G20-johtajat ilmoittivat jo saman vuoden syksyllä Pittsburghissa, että ryhmä on vastedes keskeisin maailmantalouden yhteistyöfoorumi.

Ryhmältä odotetaan paljon myös kriisin jälkihoidossa, esimerkiksi rahoitusmarkkinoiden sääntelyssä ja instituutioiden uudistamisessa. Odotukset ryhmää kohtaan ovat kasvaneet myös muilla maailmanpolitiikan osa-alueilla.

Pittsburghin kokouksen aattona Maailmanpankin johtaja Robert Zoellick vaati ryhmää toimimaan vastuullisen globalisaation ja oikeudenmukaisen kasvun puolesta. Euroopan komission puheenjohtaja puolestaan kehotti ryhmää toimimaan uuden ilmastosopimuksen puolesta.

Lisäksi ryhmän on toivuttu sysäävän liikkeelle maailmankaupan vapauttamiseen tähtäävät Dohan kierroksen neuvottelut ja maailmankauppajärjestö WTO:n uudistamisen. Joissakin puheenvuoroissa ryhmän on toivottu ratkaisevan YK:n uudistamiseen liittyvät kiistakysymykset aina turvallisuusneuvoston reformia myöten. G20-ryhmän on toivottu joissakin puheenvuoroissa ratkaisevan YK:n uudistamiseen liittyvät kiistakysymykset aina turvallisuusneuvoston reformia myöten.

Samalla kun odotukset ryhmää kohtaan ovat kasvaneet, sen toimintaa on selkeästi rajattu finanssi- ja talouspolitiikkaan. Ensi kesän ja syksyn huippukokousten asialistojen kärjessä on elvytyksen hallittu alasajo (niin sanotut exit-strategiat), rahoitusmarkkinoiden sääntely sekä Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n ja Maailmanpankin uudistaminen.

Ryhmän saavutukset muilla maailmantalouden osa-alueilla ovat olleet tähän asti vaatimattomia. Esimerkiksi ilmastorahoitukseen ja kauppapolitiikkaan liittyvät kysymykset ovat kiistanalaisia, eikä tarvittavaa konsensusta ole löytynyt.

G20-puheenjohtajamaana parhaillaan toimiva Etelä-Korea haluaa kuitenkin kehityskysymykset laajemminkin tulevien kokousten asialistalle. Maa on noussut nopeasti yhdeksi maailman suurimmista kehitysavun antajista.

G-maailma kasvaa

Politiikan tekemisen ja tutkimisen rajapinnassa liikkuvat asiantuntijat ovat povanneet eri asiakokonaisuuksien ympärille syntyvän uusia G-ryhmiä. Näiden jäsenyys saattaisi vaihdella aihealueittain valtioiden merkityksen ja asiantuntemuksen mukaan.

Pontta näille pohdinnoille on antanut presidentti Barack Obaman keväällä 2009 koolle kutsuma 17-jäseninen keskeisten talousmahtien energia- ja ympäristöfoorumi. Koordinaation tarve on tunnustettu myös turvallisuuskysymyksissä. Esimerkiksi rauhanturvaamiseen erikoistunut yhdysvaltalainen asiantuntija Richard Gowan on esittänyt erityisen G-ryhmän perustamista koordinoimaan kansainvälistä rauhanturvaamista, etenkin operaatioissa tarvittavia resursseja.

G8- ja G20-ryhmiä tutkinut Risto E. J. Penttilä on puolestaan muistuttanut, että maailmassa on lukuisia puolivirallisia ryhmiä ratkomassa erilaisia globaaliin turvallisuuteen liittyviä haasteita: Lähi-idän konfliktiin haetaan ratkaisua Yhdysvaltojen, Venäjän, EU:n ja YK:n muodostamassa ryhmässä. Pohjois-Korean ydinasekysymystä puolestaan sovitellaan niin sanotuissa kuuden osapuolen neuvotteluissa ja Iranin ydinohjelmaan haetaan ratkaisua YK:n turvallisuusneuvoston pysyvistä jäsenistä ja Saksasta koostuvassa P5+1-ryhmässä.

Lisäksi G8-ryhmä on käsitellyt monia poliittisia ja turvallisuuteen liittyviä kysymyksiä, ja ryhmä on ilmoittanut jatkavansa yhteistyötään. G8 kokoontuu seuraavaksi Kanadassa päivää ennen G20-kokousta. Päätös kirvoitti kriittisiä kommentteja G8-ryhmään kuulumattomien maiden taholta. Pelkona on, että G8-ryhmästä muodostuu laajemman G20-ryhmän sisäpiiri, jonka puitteissa koordinoidaan yhteisiä kantoja ja vaikutetaan G20-kokousten agendaan. Vastineena tälle kehitykselle johtavat nousevat vallat ovat myös tiivistämässä yhteistyötään.

Euroopalla liikaa lautasia

G20-ryhmän asema ei ole täysin kiistaton myöskään maailmantalouden alalla. Perinteisempi G7-yhteistyö osoitti piristymisen merkkejä Kreikasta alkunsa saaneen EU:n rahoituskriisin ratkaisua haettaessa. Tämä saattaa vahvistaa näkemyksiä ryhmien välisestä kilpailusta.

G20-ryhmän nousu keskeisimmäksi maailmantalouden yhteistyöfoorumiksi on ensimmäinen selkeä yritys sopeuttaa globaalihallintaa maailmanpolitiikan muuttuviin realiteetteihin.

Jatkoa on luvassa. G20-johtajat ovat sopineet, että niin sanottujen kehittyvien ja dynaamisten talouksien äänimäärää Kansainvälisessä valuuttarahastossa nostetaan viisi prosenttia. Samalla on linjattu, että köyhempien maiden asemaa ei heikennetä, vaan osuudet napataan nykytilanteessa yliedustetuilta mailta (lähinnä eurooppalaisilta). Päätös on tarkoitus toteuttaa osana valuuttarahaston ääniosuusuudistusta tammikuussa 2011.

Myös kokousten asialistat heijastelevat vallan uusjakoa maailmanpolitiikassa. Kehityskysymykset näyttävät ohittavan esimerkiksi kauppa- ja ilmastopolitiikan. G20-linjauksia Maailmanpankin uudistamiseksi ja kehityksen edistämiseksi köyhissä maissa odotetaan mielenkiinnolla. Niitä laatimassa on joukko edelleen köyhyysongelman kanssa painivia nousevia suurvaltoja. Näistä osa on myös selkeästi profiloitumassa kehitysmaiden äänitorvena.

Toisaalta on syytä muistaa, että maailmantaloutta ja -politiikkaa ohjaavat rakenteet ja instituutiot muuttuvat hitaasti, ja ne palvelevat usein vallassa olevien etuja.

Vaikka maailmanpolitiikan tutkijat ovat 1970-luvulta asti todistelleet vuoroin Yhdysvaltojen taloudellisen, poliittisen tai moraalisen johtoaseman heikkenemistä, maa on säilyttänyt määräävän asemansa.

Yhdysvaltain ulkopolitiikan suunnittelua johtavan professorin

Anne-Marie Slaughterin ajatus verkostoihin perustuvasta vallasta auttaa osaltaan hahmottamaan maan nykyhallinnon valtapoliittisia linjauksia.

Yhdysvallat pyrkii järjestelmällisesti eri valtakeskittymien keskiöön. Koska sen tuki on olennaista globaalien instituutioiden tehokkuudelle, Yhdysvaltojen ulkopolitiikka ohjaa monin tavoin globaalihallinnan kehitystä, esimerkiksi G-ryhmien menestystä.

Euroopan unionin ja sen jäsenmaiden tilanne on heikompi. Vaikka EU on esiintynyt G20-kokouksissa yhtenäisenä ja sen panosta erityisesti tärkeässä Lontoon-kokouksessa on kiitelty, kritiikki unionin yliedustusta kohtaan G-ryhmissä ja myös virallisissa globaalihallinnan instituutioissa on lisääntynyt.

Esimerkiksi G8-ryhmän jäsenyyksistä puolet ja G20-ryhmästä neljäsosa kuuluu unionille tai sen jäsenmaille. Tilannetta on kritisoitu erityisesti sen takia, että aliedustetuille alueille, kuten Afrikalle, ei voida myöntää lisäpaikkoja, koska ryhmien jäsenmäärän jatkuva kasvattaminen vaarantaa niiden tehokkuuden.

Yhteisellä edustuksella on merkitystä myös EU:n painoarvolle esimerkiksi suhteessa Yhdysvaltoihin ja Kiinaan. Syksyllä 2009 jäähyväistunnelmissa Pariisissa puhunut unionin ulkopoliittinen korkea edustaja

Javier Solana totesi, että Euroopalla on kaksi vaihtoehtoa maailmanpolitiikassa: yhdistyä tai menettää merkityksensä.

EU:n yhteistä edustusta G-ryhmissä pidetään kuitenkin epärealistisena lyhyellä aikavälillä, koska suuret jäsenmaat eivät tingi vaikutusmahdollisuuksistaan. Tilanne voi tosin muuttua nopeastikin, mikäli ne sivuutetaan toistuvasti merkittävissä globaaleissa neuvotteluissa, kuten kävi Kööpenhaminan ilmastokokouksessa.

YK:ssa vieroksutaan kilpailijaa

G20-ryhmän vaikutus globaalihallinnan rakenteisiin ja perusperiaatteisiin on ajankohtainen kysymys. Se liittyy läheisesti niin sanottuun globaalihallintavajeeseen.

Globalisoituneessa maailmassa pääomien, asiantuntemuksen ja tavaroiden lisäksi myös kriisit liikkuvat yhä vapaammin ja nopeammin. Näiden ennaltaehkäiseminen ja hallinta edellyttää globaaleja ratkaisumalleja. Tämä on osoittautunut vaikeaksi, koska toimivalta ja valtaosa resursseista on edelleen valtioiden käsissä.

Kun globaalihallinnan keskeisten instituutioiden uudistaminen ei ole edennyt, valtiot ovat tiivistäneet keskinäistä yhteistyötään esimerkiksi G20-ryhmän avulla. Uuteen valtakeskittymään suhtaudutaan kuitenkin ristiriitaisesti.

Yhtäältä on korostettu kehityksen oikeutusta ja oikeudenmukaisuutta. Foorumi on huomattavasti G8-ryhmää edustuksellisempi. G20-maissa asuu noin kaksi kolmasosaa maailman väestöstä. Toisaalta 184 valtion kansalaiset ovat jääneet ryhmän toiminnan ja päätöksenteon ulkopuolelle, ja erityisesti väestörikas Afrikka on aliedustettuna.

Erityisen nihkeästi ryhmään on suhtauduttu YK:ssa. Sen eri elimissä on pelätty, että talousfoorumista kehittyy kilpaileva vaihtoehto jäykälle mutta legitiimille YK-järjestelmälle.

Tämä voi merkitä suurvaltapolitiikan korostumista ja sitovien multilateraalien sopimuksien ja vahvojen instituutioiden merkityksen heikkenemistä globaalihallinnassa.

Globaalihallintaa seuraavan Council on Foreign Relations -ajatushautomon puheenhohtaja Richard N. Haass on kuvannut G-kehitystä "multilateralismiksi à la carte", jossa valtiot valitsevat pitkältä listalta kulloinkin niiden etuihin parhaiten sopivan peliareenan. Jos listalla olevat vaihtoehdot eivät miellytä, valtiot luovat uusia foorumeita ja instituutiota. Esimerkiksi presidentti Dmitri Medvedevin aloitetta uudesta Euroopan turvallisuusjärjestelystä voidaan tarkastella tässä valossa.

Risto E. J. Penttilä näkee G-kehityksessä myös positiivisia piirteitä. Hänestä epäviralliset valtiojohtajista koostuvat foorumit edustavat kevyempää ja siten mahdollisesti tehokkaampaa multilateralismia, joka kuitenkin perustuu monenvälisen yhteistyön periaatteille ja lisää valtioiden välistä luottamusta.

G20-ryhmän oikeutus ja lisäarvo nojaavat ensisijaisesti sen tuloksellisuuteen ja erityisesti kykyyn sysätä liikkeelle uudistuksia ja luoda riittävää konsensusta suurvaltojen välille.

Tehokasta päätöksentekoa ei kuitenkaan voida pitää itsestään selvänä. Jo ryhmän koko saattaa osoittautua haasteelliseksi. Ryhmällä ei myöskään ole pysyvää sihteeristöä valmistelemassa kokouksia ja seuraamassa päätösten toteutumista. Valmistelut ja linjausten toimeenpano ovat edelleen valtioiden tai alueellisten ja kansainvälisten instituutioiden harteilla.

Ryhmään kuulumattomat maat ovat muistuttaneet G20-maita, että ilman niiden edustusta ryhmässä ei pidä myöskään odottaa laaja-alaista sitoutumista päätöksiin.

Riittävän maailmanlaajuisen sitoutumisen turvaamiseksi tarvitaan tiivistä yhteistyötä virallisten ja aidosti globaalien kansainvälisten instituutioiden, kuten Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n, Maailmanpankin ja YK:n kanssa.

Soraäänistä huolimatta instituutioiden välisen yhteistyön lisääminen on myös ryhmään kuulumattomien maiden etu. G20-ryhmän merkityksen odotetaan kasvavan lähitulevaisuudessa.

Virallisten instituutioiden ja epävirallisten foorumien välinen yhteistyö tarjoaa mahdollisuuksia myös globaalihallinnan rakenteiden, instituutioiden ja perusperiaatteiden uudistamiseen. Suurvaltojen johtajat kykenevät arvioimaan globaalihallinnan ja instituutioiden uudistustarvetta kokonaisvaltaisemmin kuin kyseiset instituutiot itse.

Tällaisten uudistusten seurauksena G20-yhteistyön tarve vähenisi. Ryhmän tavoitteeksi tulisikin asettaa sen tekeminen tarpeettomaksi.

Juha Jokela

Kirjoittaja on Euroopan unioni -tutkimusohjelman johtaja Ulkopoliittisessa instituutissa

Sähköposti Facebook LinkedIn Twitter Lisää