Kohti Yhdysvaltain vai Ranskan mallia?

Teija Tiilikainen

EU:n poliittinen järjestelmä rakennettiin aikoinaan liittovaltion mallin mukaan. Lissabonin sopimus on vienyt järjestelmää semipresidentiaaliseen suuntaan.

EU:n poliittinen järjestelmä on yllättäen alkanut saada suomalaisesta näkökulmasta tarkasteltuna tuttuja muotoja. Suomessa semipresidentiaalista järjestelmää ollaan muuttamassa puhtaan parlamentaariseen suuntaan, mutta EU:n tasolla on rakennettu samaan aikaan vastaavaa semipresidentiaalista hallintomuotoa. Millaista on unionille luotu presidentinvalta ja mikä on sen suhde unionin parlamentaariseen vallankäyttöön?

Hapuilevaa parlamentarismia

EU:n poliittinen järjestelmä luotiin 1950-luvulla liittovaltiollisen päätöksenteon mallia tiukasti silmälläpitäen. Järjestelmän keskiössä ovat suorilla vaaleilla valittava kansanedustuselin, Euroopan parlamentti, ja sille poliittisesti vastuunalainen toimeenpanoelin, komissio.

Jäsenmaiden hallituksia edustavan ministerineuvoston oli määrä muuttua asteittain parlamentin toisen kamarin suuntaan. Tämä kehitys on ollut hidasta jäsenvaltioiden pitäessä tiukasti vallastaan kiinni. Lissabonin sopimus vie kuitenkin muutosta tuntuvasti eteenpäin.

Parlamentarismin toteuttaminen EU-tasolla ei ole ollut yksinkertaista. Perussopimusten mukaan komission tulee nauttia Euroopan parlamentin luottamusta, mutta käytännössä komission valvominen on hankalaa. Komissiosta ei ole toistaiseksi tullut unionin parlamentaarista hallitusta, mitä sen tosiasiallinen poliittinen valvonta edellyttäisi.

Nykyisellään vain komission puheenjohtajan tehtävä on sidottu Euroopan parlamenttivaalien lopputulokseen siten, että tehtävään valittavan henkilön on edustettava vaalit voittanutta puolueryhmää. Euroopan parlamentti hyväksyy sekä puheenjohtajan että koko komission nimittämisen.

Puoluepoliittisen ulottuvuuden puuttuessa hyväksyntä kohdistuu kuitenkin nimitettävien henkilökohtaisiin ominaisuuksiin ja taustaan, pikemmin kuin heidän poliittiseen uskottavuuteensa. Vaikka parlamentti kasvavine valtaoikeuksineen muutoin onkin kehittynyt tasavertaiseksi lainsäädäntöelimeksi neuvoston rinnalle, sen mahdollisuudet toteuttaa poliittista valvontatehtäväänsä ovat edelleen rajalliset.

Semipresidentiaaliseen järjestelmään

Lissabonin sopimus vahvisti EU:n parlamentaarisen järjestelmän rinnalla Eurooppa-neuvostoa tavalla, joka vaikuttaa unionin poliittisen järjestelmän kehitykseen. Herman van Rompuyn nykyisin johtama Eurooppa-neuvosto, eli jäsenmaiden valtionpäämiehistä ja hallitusten pääministereistä koostuva johtoelin muuttui unionin varsinaiseksi toimielimeksi. Sen valtaoikeudet vahvistuivat ja sen puheenjohtajan toimesta tuli pysyvä. Kaikki nämä muutokset vievät Euroopan unionin vallankäyttöä usean jäsenvaltionkin edustaman semipresidentiaalisen järjestelmän suuntaan.

Tällaisessa järjestelmässä parlamentaarisen koneiston rinnalla toimii järjestelmästä irrallinen toimeenpanovallan käyttäjä, eli presidentti. Presidentti saa mandaattinsa muualta kuin parlamentista ja hänellä on suhteellisen vahvat itsenäiset valtaoikeudet. Järjestelmän toinen toimeenpanoelin, eli hallituksen tehtävää hoitava komissio, puolestaan vastaa toimistaan ainoastaan parlamentille, eikä presidentille.

EU:n nykyinen vallankäyttöjärjestelmä vastaa yllättävän vahvasti semipresidentiaalisen järjestelmän logiikkaa. Eurooppa-neuvoston voi perustellusti nähdä unionin parlamentaarisen akselin rinnalle nousseena presidentillisenä toimijana, joka unionin jäsenvaltioiden edustajana saa mandaattinsa muualta kuin Euroopan parlamentista. Eurooppa-neuvoston valta vastaa sisällöltään ja muodoltaan presidenteille kuuluvaa valtaa. Eurooppa-neuvosto on unionipolitiikan yleisjohtaja, joka tämän tehtävän lisäksi vastaa keskeisistä nimityksistä ja yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta. Toisin kuin presidenteillä nykyjärjestelmissä, Eurooppa-neuvostolla on myös oikeus tehdä tiettyjä muutoksia unionin perussopimuksiin.

Semipresidentiaalisten järjestelmien tavoin myös EU:n kaksi toimeenpanovaltaa käyttävää elintä toimii omilla tonteillaan toistensa valtaa tasapainottaen. Perussopimukset kieltävät Eurooppa-neuvostolta lakien säätämisen. Tämä työ kuuluu unionin parlamentaariselle koneistolle, jossa komissiolla on aloiteoikeus. Komission puheenjohtajan tehtävänä on Eurooppa-neuvoston jäsenenä saattaa yhteen toimeenpanovallan kaksi haaraa.

Vaikka EU-järjestelmä istuukin semipresidentiaalisuuden muottiin varsin hyvin, siihen liittyy kuitenkin tiettyjä omintakeisia piirteitä. Järjestelmä on myös keskeneräinen, ja ratkaiseva valinta kahden vallankäytön mallin välillä näyttää toistaiseksi olevan tekemättä. Tämän valinnan seurauksena ratkeaa järjestelmän pysyvämpi muoto.

Vai sittenkin puhdas presidentialismi?

EU-järjestelmän keskeisiin omintakeisuuksiin on luettava sen presidentinvallan kollektiivinen muoto. Eurooppa-neuvoston pysyvää puheenjohtajaa ei ainakaan toistaiseksi voi lukea tämän toimielimen valitsemaksi itsenäiseksi johtajaksi, vaan käytännössä Eurooppa-neuvostolle kuuluvaa valtaa käyttävät sen jäsenet keskinäisen konsensuksensa pohjalta. Siinä vaiheessa, kun Eurooppa-neuvosto siirtää puheenjohtajalleen laajalti itsenäistä toimielimen nimissä käytettävää valtaa, alkaa puheenjohtajan asema selkiytyä unionin presidenttinä.

Toisaalta, niin kauan kuin järjestelmän parlamentaarinen ulottuvuus ei poliittisen hallituksen puuttuessa pidä sisällään aidon parlamentaarisen kontrollin mahdollisuutta, järjestelmä heiluu tienhaarassa kahden poliittisen järjestelmän välimaastossa.

Ensimmäinen vaihtoehdoista on esimerkiksi Ranskan poliittisen järjestelmän edustaman aidon semipresidentiaalisuuden lujittaminen viimeistelemällä järjestelmän parlamentaarinen ulottuvuus. Tämä tarkoittaa luopumista komission riippumattomuudesta ja komission muuttamista aidoksi parlamentaariseksi hallitukseksi. Euroopan parlamenttivaalit voittaneet puolueet muodostaisivat hallituksen, jonka ulkopuolelle jääneistä puolueista syntyisi parlamenttiin oppositio. Hallitus toteuttaisi puolueiden vaaliohjelmista painopisteensä saavaa poliittista ohjelmaa. Hallitukseen kohdistettavan poliittisen valvonnan välineitä kehitettäisiin nykyisestä.

Parlamentaarisen koneiston rinnalla toimisi unionin presidentti, joka tässä tilanteessa todennäköisimmin säilyttäisi nykyisen kollektiivisen muotonsa jäsenmaiden pitäessä sitä kautta kiinni vallastaan, kun komissio siirtyisi nykyistäkin enemmän eurooppalaisten puolueiden ohjattavaksi.

Toinen vaihtoehto, joka sekään ei ole kovin suuren muutoksen takana nykytilanteeseen verrattuna, on parlamentarismista luopuminen ja siirtyminen Yhdysvalloille tyypilliseen presidentiaaliseen järjestelmään. Tässä järjestelmässä presidentti on toimeenpanovallan kiistaton johtaja, jonka luottamusta hallituksen on nautittava. Hallitus ja parlamentti hoitavat omia tehtäviään vallanjako-opin pohjalta.

EU:ssa tähän malliin siirtyminen merkitsisi Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan ja komission puheenjohtajan tehtävien yhdistämistä unionin presidentin toimeksi. Presidentti kokoaisi ympärilleen hallituksen eli komission, joka toimisi presidentin luottamuksen varassa. Euroopan parlamentti toteuttaisi omia tehtäviään tavalla, joka korostaa sen institutionaalista riippumattomuutta. Tällainen asema ei komission ja parlamentin välisen puoluepoliittisen kytköksen jäädessä nykyisellään heikoksi ole kovin kaukana parlamentin tämän hetkisistä toimintatavoista.

Semipresidentiaalisessa mallissa kansalaisten valta ulottuisi unionin huipulle saakka Euroopan parlamentin ja sen valvonnassa toimivan komission kautta. Presidentiaaliseen järjestelmään siirryttäessä kasvaisi paine presidentin valitsemisesta suoralla kansanvaalilla.

Teija Tiilikainen

Kirjoittaja on Ulkopoliittisen instituutin johtaja sekä Ulkopolitiikka-lehden päätoimittaja

Sähköposti Facebook LinkedIn Twitter Lisää