Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä

EU: n ulkosuhde-uudistus voi jäädä hampaattomaksi

Catherine Ashton johtaa joulukuusta alkaen Euroopan ulkosuhdehallinnon 7000 hengen vahvuista diplomaattikuntaa. Uudistusten jälkeenkin komissio hallinnoi monia ulkopolitiikan osa-alueita. Pystyykö unioni esiintymään edelleenkään yhtenäisesti maailmalla?

"Paljon puhetta, vähän villoja", sanoo saksalaisen Bertelsmann-säätiön tutkija Stefani Weiss, joka on seurannut ulkosuhdepalvelun syntyä yli vuoden ajan. "Ulkosuhdehallinto pysyy suurelta osin sellaisena kuin tähänkin asti, mutta varmasti uudistus tuottaa synergioita, parempia päätöksiä ja ehkä myös ennakoivampaa otetta."

Euroopan ulkosuhdehallinnosta ( EUH) on käyty Brysselissä kovaa vääntöä siitä lähtien, kun kiistelty Lissabonin sopimus astui voimaan vuosi sitten. Kompromissi syntyi kesäkuun lopussa Madridissa. Silloin sovittiin, että uuteen ulkosuhdehallintoon siirtyy neuvoston pääsihteeristöstä yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa hoitavat yksiköt ja kriisinhallintarakenteet. Komissiosta siirtyvät ulkosuhteiden pääosasto, kehitysyhteistyöosaston maadeskit ja ulkomaanedustus.

Rakenteet muuttuvat, mutta kahtiajako hallitustenväliseen yhteistyöhön ja komission harjoittamaan yhteisötoimivaltaan säilyy. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan päämääristä päättävät vastedeskin EU:n ulkoministerit. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta päätetään neuvostossa, ja päätöksiä valmistellaan neuvoston työryhmissä. EU-komissio hallinnoi edelleenkin noin 12 miljardin euron kehitysyhteistyöbudjettia.

"EU:n neuvostossa monet olivat toivoneet kehitysyhteistyöpolitiikkaan lisää poliittista ohjausta, mutta pettyivät", sanoo Weiss. "Aloite kaatui, koska komissio epäili että jäsenmaat olisivat pyrkineet kansallistamaan yhteisötoimivaltaan kuuluvan kehityspolitiikan. Itse asiassa EU-komissio piti kiinni itsenäisestä asemastaan ulkopolitiikassa.

Catherine Ashtonin komissiolle tekemät myönnytykset merkitsevät käytännössä paluuta alkuasetelmiin", hän jatkaa.

Varsinkin kansalaisjärjestöt pelkäsivät, että kehitysyhteistyö politisoituisi, jos se siirrettäisiin ulkosuhdepalveluun. Kehitysyhteistyön tärkeimpien tavoitteiden, kuten köyhyyden vähentämisen, uskottiin jäävän taka-alalle, mikäli kehitysyhteistyötä olisi ohjattu EU-maiden hallitusten poliittisten päämäärien mukaisesti.

Sekava kompromissi

"Tilanne on vieläkin sekava, eikä tiedetä mikä EUH:n lopullinen rakenne on, koska yksityiskohtaisesta organisaatiokaavasta ei ole vielä sovittu", Weiss sanoo vain muutamaa viikkoa ennen ulkosuhdehallinnon työn käynnistymistä. "Erityisesti tulisi selvittää, miten Ashtonin yhteistyö neuvoston eri työryhmien ja varsinkin poliittisten- ja turvallisuusasioiden komitean kanssa käytännössä onnistuu. Vastuu asioiden valmistelusta kun säilyy työryhmillä eikä siirry EUH:lle."

Weiss pitää Ruotsia osasyyllisenä ulkosuhdepalvelun sekavuuteen. "Itse asiassa ruotsalaiset tekivät pohjatyön", Weiss kertoo. "Kun Ashtonia syytetään alustavasta sekavasta esityksestä ulkosuhdepalvelusta, täytyy muistaa, että se oli edellisen puheenjohtajamaan kyhäämä luonnos."

Ashtonin maaliskuinen luonnos aiheutti hämmennystä, koska siinä sekoittuivat neuvoston, EU-komission ja Euroopan parlamentin tehtävät, eikä ollut selvyyttä kenelle EU:n ulkoedustus vastaisi. EUH:n organisaatiomallista kiistellään edelleenkin: uusia virkoja on tarkoitus perustaa 350 vuoteen 2013 mennessä, mutta vielä ei tiedetä, mihin tehtäviin virkoja tarvitaan. Brysselissä arvuutellaan, tuleeko ulkosuhdepalvelusta nyt kansallisten hallitusten suojattien ja suosikkien kerho.

Ranska on edistänyt merkittävästi EUH:n muodostamista. Ulkosuhdehallinnon pääsihteeriksi nimitettiinkin lokakuun lopussa ranskalainen Pierre Vimont. Ranskan toive toteutui myös siinä, että sotilaallinen kriisinhallinta ja siviilikriisinhallinta pysyvät neuvoston suorassa päätäntävallassa, vaikka toiminnot liitetään hallinnollisesti ulkosuhdepalveluun.

Työt viedään alta

Komission ulkosuhteiden pääosastolla ( DG RELEX) on pelätty uutta ulkoasiainhallintoa jo vuosikausia, sillä kukaan ei tunnu tietävän, mihin komission virkamiehet sijoitetaan institutionaalisten rakenteiden muuttuessa. Moni komission ulkosuhdeasiantuntija onkin päätynyt siirtymään muualle, koska kokee tulleensa syrjäytetyksi uuden palvelun suunnitteluvaiheissa, kun neuvoston virkamiehiä on sijoitettu strategisesti tärkeisiin tehtäviin.

Tyytymättömyyttä esiintyy myös jäsenmaiden EU-edustustoissa. Ashton koetaan niissä liian kokemattomaksi ja epäjohdonmukaiseksi verrattuna edeltäjäänsä, matalampaa profiilia pitäneeseen taitavaan diplomaattiin Javier Solanaan. Korkea edustaja ja varapresidentti Ashton on silti sisäistänyt tittelinsä tuoman profiilin nousun ja omaksunut näkyvämmän roolin.

EU:n ensimmäisen ulkoministerin tehtävässä toimii nyt henkilö, joka puhuu sujuvasti vain äidinkieltään englantia. Ashton edustaa nyt kaikkia EU:n ulkoministereitä, kun kiertävä puheenjohtajamaa on väistynyt ulkoasioiden hoidosta.

Toisaalta myös Euroopan neuvoston puheenjohtajan Herman van Rompuyn tehtävänä on hoitaa ulkopolitiikkaa päämiestasolla. Vastaavasti EU-komission puheenjohtaja José Manuel Barroso edustaa EU:ta päämiestasolla yhteisötoimivaltaan kuuluvissa asioissa.

Brysselissä huhutaan, että Ashton ja van Rompuy eivät tule toimeen alkuunkaan, mikä ei helpota uusien yhteistyökuvioiden muodostamista. Myös suuret jäsenmaat saattavat hankaloittaa Ashtonin asemaa, koska ne eivät halua menettää ääntään maailmalla EU:lle. Brysselissä huhutaan, että Ashton ja van Rompuy eivät tule toimeen alkuunkaan, mikä ei helpota uusien yhteistyökuvioiden muodostamista.

Parlamentti hamuaa valtaa

Jäsenmaiden edustajat pitävät parlamentin aktiivisuutta nimitysasioissa ja EU-diplomaattikunnan ohjeistamisessa ongelmallisena. Parlamentti olisi halunnut kuultavakseen ulkosuhdepalveluun syksyllä nimitetyt suurlähettiläät, mutta aloite kaatui viime tingassa Ashtonin vastustukseen. Hänen mukaansa EU ei ole menossa Yhdysvaltain kongressin kaltaisiin kuulemisiin.

Ulkosuhdehallinnon virkanimityksissä pyritään mahdollisimman laajaan maantieteelliseen edustukseen. Ajan myötä myös sukupuolijakauma pyritään tasaamaan. Tosin huippuvirkoihin tähän mennessä nimitetyistä henkilöistä vain murto-osa on naisia.

Britannian vaatimuksesta EU:n edustustoilla ei ole valtuuksia hoitaa viisumi- ja konsulipalveluita. Ulkosuhdepalvelun syntyä aktiivisesti edistänyt brittiläinen liberaaliryhmän europarlamentaarikko Andrew Duff ei kuitenkaan halua pitää aloitetta lopullisesti kuopattuna.

"Ulkosuhdepalvelun toiminnan tarkistus vuonna 2013 merkitsee varmasti konsulitoimintojen saattamista yhteen", Duff uskoo.

EUH:n ensi vuoden budjetiksi on vahvistettu liki 500 miljoonaa euroa. Pelkästään toimintojen saattaminen saman katon alle edellyttää todennäköisesti uuden rakennuksen vuokraamista Brysselin Schuman-korttelista, mikä aiheuttaa kymmenen miljoonan euron vuosittaiset kustannukset. Saksalainen konservatiivinen europarlamentaarikko Inge Grässle torjuu kovin sanoin kustannusten kasvattamisen. "Ulkosuhdehallinnon tulisi heti säästää kymmenen prosenttia johtoportaan henkilöstökustannuksista. Tähän mennessä on vain esitetty lisää johtoportaan virkoja."

Ulkosuhdepalveluun siirtyvistä virkamiehistä peräti 50 on virkatasoltaan pääjohtajia, ja he nauttivat keskimäärin 17 000 euron kuukausipalkkaa. Johtajia ja yksikönpäälliköitä on 459. "On aivan epäselvää, mitä nämä kaikki tulevat tekemään", Grässle huomauttaa.

Epämääräistä diplomatiaa

Nyt kun ulkoasiainhallinnon karkeista rakenteista on kuitenkin sovittu, halutaan EU:ssa kehittää modernia 21. vuosisadan diplomatiaa. Arvostelijoiden mielestä se on jo myöhäistä. EU käytti vuosikymmenen kinasteluun uudesta perussopimuksesta, minkä aikana Kiina ja Intia muuttivat kansainvälisen politiikan tasapainoa peruuttamattomasti.

EU:n ulkopolitiikan strategisista valinnoista ei ole juurikaan keskusteltu EUH:ta muodostettaessa. "Jotta EUH toisi lisäarvoa, sen on oltava enemmän kuin Euroopan kahdeskymmeneskahdeksas ulkoministeriö, kommentoi Euroopan parlamentin vihreiden ryhmään kuuluva Franziska Brantner. "Tarvitaan lisää panostusta kriisinhallintaan ja kriisien sovitteluun, ei lisää korkeapalkkaisia diplomaatteja."

EU:n ulkopolitiikan sisältöä ei ole rakenteellisten uudistusten myötä kehitetty. Painopisteet säilyvät suhteiden vakiinnuttamisessa strategisten kumppanien kanssa, ilmastopolitiikassa, demokratian ja ihmisoikeuksien edistämisessä sekä siviili- ja sotilasoperaatioiden toteuttamisessa tähänkin asti sovellettujen Eurooppa-neuvoston päätösten ja neuvoston päätelmien mukaisesti.

Catherine Ashton on sanonut haluavansa vähemmän julkilausumia ja enemmän käytännön toimia. Hänen suustaan ei ole tosin kuultu juurikaan poliittisia linjauksia. Julkisten kannanottojen sijaan Ashton on todennut asiasta kun asiasta, että "prosessi tulee viedä eteenpäin", "tulee löytää ratkaisu" ja "tulee osoittaa sitoutuneisuutta", eli jatketaan samaan malliin.

Näin epämääräisin sanakääntein ei vakuuteta toimittajia tai kansalaisia. Ashton ei ole onnistunut myöskään julkisuusdiplomatiassa. EU:n julkilausumia putoilee tasaiseen tahtiin, mutta ihmisoikeuspolitiikkaa ei ilmaista yhtä jyrkästi kuin ennen; edes Nobelin rauhanpalkinnon saajaa Liu Xiaoboa ei ole vaadittu enää vapaaksi.

EU:n olisi myös kyettävä vakuuttamaan muu maailma, että se puhuu nyt yhdellä äänellä. YK:n syyskuisessa yleiskokouksessa EU:lla oli vain tarkkailijan asema. Ashton valittaakin edelleen pääsevänsä YK:ssa puhujapönttöön vasta viimeisten joukossa. YK kuitenkin epäröi myöntää EU:lle vahvistettua tarkkailijastatusta, sillä myös Afrikan unioni ja Arabiliitto saattaisivat vaatia sellaista.

Konservatiiviryhmään kuuluvan ranskalaismepin Arnaud Danjeanin mukaan EU:n turvallisuuspolitiikkaa ei ole kehitetty viime aikoina lainkaan. "Ainoa, joka tässä talossa on puhunut turvallisuuspolitiikasta, on NATO:n pääsihteeri Anders Fogh Rasmussen", Danjean moittii. "Lissabonin sopimuksesta huolimatta EU ei kehitä edelleenkään turvallisuusajatteluaan."

Myöskään NATO:ssa ei tunnuta luotettavan EU:hun siviilikriisinhallinnan toimeenpanijana. Ainakin sotilasliitto pohtii uudessa strategiamietinnössään oman siviilioperaatiovalmiuden luomista.

Bertelsmann-säätiön Weissin mielestä Euroopan unioni etenee suurvaltapolitiikan suuntaan, mutta ulkoasiainhallinnolta puuttuu toiminnallinen strategia. "Halutaan edustaa EU:ta Washingtonissa ja Moskovassa ja Pekingissä, ja vähemmän näytetään panostavan esimerkiksi Afrikan maihin ulkopoliittisessa mielessä."

Anna-Karin Friis

Kirjoittaja on Brysselissä työskentelevä vapaa toimittaja