Puheenvuoro: Uusia lähteitä kehitysrahoitukseen

Matti Ylönen

Ilmastonmuutoksen, ruokakriisin ja öljyn hinnannousun aiheuttamia ongelmia maailman köyhimmille ihmisille ei ratkaista yksin kehitysavulla. Tärkeän YK-huippukokouksen lähestyessä keskusteluun ovat nousseet erityisesti kehitysmaiden oman veronkantokyvyn vahvistaminen sekä täysin uudet tavat kerätä kehitysrahoitusta.

kuva Todd Neville

 Zoellickilla oli taustatukenaan Yhdysvaltain senaatin käyttämän taloustutkijan Raymond W. Bakerin luvut. Hän arvioi vuonna 2004, että kehitys- ja siirtymätalousmaista siirretään vuosittain rikkaisiin maihin 500–800 miljardin dollarin suuruinen summa. Samaan aikaan OECD-maiden antama kehitysapu on viime vuosina ollut 100 miljardin dollarin luokkaa. ”Tätä yhtälöä ei voida saada toimimaan sen enempää köyhien kuin rikkaidenkaan hyväksi”, Baker on todennut.

Uudet ympäristö- ja talousuhat lisäävät painetta ohjata nyt hukkaan valuvat voimavarat palvelemaan kehitystä. Raaka-aineiden ja energian hintataso on noussut dramaattisesti, kallistuva ruoka aiheuttaa mellakoita eri puolilla maailmaa ja ilmastonmuutoksen torjuntaan sekä siihen sopeutumiseen tarvittavat summat voivat jo yksinään ylittää kehitysapumäärärahat. YK:n jäsenvaltioiden vuonna 2000 sopimat vuosituhattavoitteet tähtäävät köyhyyden puolittamiseen, mutta uusiin uhkiin niiden rahoituksessa on varauduttu puutteellisesti.

Rahoitusongelmat tunnustetaan vähitellen kansainvälisessä yhteisössä. YK:n huippukokouksessa Dohassa, Qatarissa, lyödään marras-joulukuun vaihteessa lukkoon kehitysrahoituksen tulevat suuntaviivat. Kokouksessa päivitetään Monterreyn huippukokouksessa vuonna 2002 sovitut periaatteet, joka tunnetaan nimellä Monterreyn konsensus. Nousevia teemoja ovat ilmastonmuutoksen lisäksi kehitysmaiden oman veronkantokyvyn vahvistaminen sekä muut kehityksen uudet rahoituslähteet.

Monterreyn kokouksen jälkeen tietoisuus ongelmista ja niiden ratkaisumalleista on lisääntynyt. Kehityspolitiikan asialistalle ovat viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana nousseet velkaongelman ja rikkaita maita suosivan kauppapolitiikan kehitysmaille aiheuttamat kustannukset. Viime vuosina kokonaiskuva on täydentynyt tarkemmilla tiedoilla ulkomaille suuntautuvasta pääomapaosta sekä kokonaan uusilla keinoilla kerätä kehitysrahoitusta.

Pääomapakoon puututtava

Kaikkein suurimmat mahdollisuudet kehityksen rahoittamiseen piilevät siis kehitysmaissa. Kaikkein suurimmat mahdollisuudet kehityksen rahoittamiseen piilevät siis kehitysmaissa. Saharan eteläpuolinen Afrikka on menettänyt vuosien 1970 ja 2004 välillä pääomapakona 420 miljardia dollaria vuoden 2004 dollareiksi muutettuna. Jos tälle summalle lasketaan korko, nousee kokonaismenetys 607 miljardiin dollariin. Rahaa on lähtenyt monessa muodossa: veronkiertona, korruption tuloksena,ulkomaisten yritysten veronkiertona, osa myös laillisesti. Summa on suurempi kuin maanosan velat rikkaille maille. Saharan eteläpuolinen Afrikka rahoittaa nyt muuta maailmaa.

Verotus on parhaimmillaan kestävin, läpinäkyvin ja tilivelvollisin tapa valtion rahoituksen keräämiseen. Verotuksen kehittäminen ei voi eikä sen pidä korvata kehitysapua näköpiirissä olevassa tulevaisuudessa, mutta valtioiden kykyä kerätä itse rahoituksensa tulee vahvistaa kaikin tavoin.

Erityisen polttava ongelma pääomapako on kehitysmaille, joiden hallinnolliset valmiudet ovat usein puutteelliset. Jos verotarkastajia on liian vähän, muuttuu kansainvälisten yritysten veronmaksu omatunnon kysymykseksi. Sama koskee kehitysmaiden omia miljonäärejä. Esimerkiksi Latinalaisen Amerikan varallisuudesta puolet on talletettu ulkomaille. Kun rahansiirtoja ei pystytä valvomaan, helpottuu myös korruptio.

Pääomapaon saaminen kuriin hyödyttäisi kehitystä monin tavoin. Toimivalla verojärjestelmällä voidaan puuttua köyhyyteen vaikuttamalla maan sisäiseen tulonjakoon. Verotuksella voidaan hillitä myös ilmastonmuutosta saastuttavaa toimintaa.

Veronkanto vahvistaa lisäksi tilivelvollisuutta valtion ja kansalaisten välillä. Veroja maksavat kansalaiset vaativat vastinetta rahoilleen. Toisaalta veronmaksajien rahoista riippuvaisten johtajien on vaikeampi sivuuttaa kansalaisten etua kuin silloin, kun tulot tulevat suoraan esimerkiksi öljystä tai muusta raakaainekaupasta.

YK:n verokomitean jäsen ja Tax Justice Network -järjestön neuvonantaja David Spencer ehdottaa ongelman helpottamiseksi verotietojen vaihdon kansainvälistä kehittämistä, kehitysmaiden verohallinnon vahvistamista ja veronkierron luokittelua korruptioksi ja rahanpesuksi. Viimeinen kohta koskisi erityisesti G7-maiden perustamaa Financial Action Task Forcea, joka on keskeisessä asemassa kansainvälisen talousrikollisuuden torjunnassa.

”Pankkien ja rahoituskeskusten ylläpitämä korruptio on saanut tähän asti liian vähän huomiota osakseen”, totesi Transparency Internationalin puheenjohtaja Cobus Swart Financial Timesissa marraskuussa 2007. Swart jatkoi toteamalla, että järjestö on siirtymässä ”korruption vastaisen työn toiseen vaiheeseen”. Suhtautuminen korruptioon on selvästi muuttumassa. Muutoksen tulisi näkyä vahvemmin myös avunantajamaiden politiikassa.

Lentovero pioneeriprojekteja

Maailmanpankin ja YK:n aloite kehitysmaista lähteneiden rikollisten rahavirtojen jäljittämiseksi on yksi esimerkki uusista tavoista kerätä kehitysrahoitusta. Kehitysmaiden veronkantokyvyn vahvistamiseen tähtääviä toimia ja muita uusia tapoja kerätä kehitysrahoitusta kutsutaan kehitysyhteistyöjargonissa yhteisnimellä kehitysavun innovatiiviset rahoituslähteet.

Parhaiten tunnettu uusi kehitysrahoituksen mekanismi lienee lentolippumaksu, eli niin sanottu lentovero. Sen tulot ohjataan tällä hetkellä käytössä olevassa mallissa kehitysmaiden rokotehankintoihin YK:n alaisen UNITAID-ohjelman kautta. Yli 20 maata käyttää tai on ottamassa käyttöön alun perin Ranskan käynnistämää maksua.

UNITAIDin päämääränä on parantaa HIV:n, malarian ja tuberkuloosin hoitojen saatavuutta. Lentolippumaksun ennakoitava ja pitkäkestoinen rahoitus luo tähän hyvät edellytykset. Sen budjetti vuodelle 2007 oli yli 320 miljoonaa dollaria. Rahoista 85 prosenttia suunnataan köyhimpiin maihin UNITAIDin kumppanijärjestöjen kautta.

Lentoliikenne on sopiva kohde uusille rahoitusmekanismeille. Matkustajamäärät ovat kasvaneet viime vuosikymmenen aikana yli 45 prosenttia, ja Euroopan unionissa lentoliikenteen päästöt kasvoivat 73 prosenttia vuosien 1990 ja 2003 välillä. Ennusteiden mukaan kasvu jatkuu.

Oxford Institute for Energy Studiesin tutkijat Benito Müller ja Cameron Hepburn ovat kehitelleet International Air Travel Adaptation Levy (IATA) -ehdotusta, jolla pyritään torjumaan ilmastonmuutoksen köyhimmille maille aiheuttamia haittoja. Maksu voitaisiin määritellä sekä lennon aiheuttamien päästöjen mukaan että osuutena lipun hinnasta. Päästöjen huomioiminen tarjoaisi mahdollisuuden ohjata markkinoiden toimintaa ympäristön kannalta kestävämpään suuntaan.

Myös Norja on kehitellyt omaa, UNITAIDin hanketta kunnianhimoisempaa mallia, joka puuttuisi myös tehokkaammin ilmastonmuutokseen. Jatkokehittelyn edellytyksenä on, että riittävän monta maata liittyy nykyiseen
lentolippumaksujärjestelmään.

Lentolippumaksun lisäksi toimintansa on aloittanut viime vuosina kaksi uutta lääkerahastoa. Toinen niistä laskee näitä lupauksia vastaan liikkeelle velkakirjoja, joilla rahoitusta kerätään etupainotteisesti. Rokotteita voidaan hankkia kerralla huomattavia määriä, jolloin pystytään puuttumaan nopeasti malariaan ja muihin tauteihin. Toinen rahasto tarjoaa lääkeyhtiöille kannustimia kehittää kehitysmaiden tarvitsemia lääkkeitä ja rokotteita.

Senegalin hallitus käynnisti vuonna 2003 Digitaalisen solidaarisuusrahaston (Digital Solidarity Fund), jolla kerätään rahaa kehitysmaiden tietoyhteiskuntahankkeisiin. Vuonna 2005 virallisesti toimintansa aloittaneen säätiön rahoitus perustuu vapaaehtoiseen yhden prosentin veroon, jota kannetaan yhtiöiden ja julkisyhteisöjen tekemistä sopimuksista it- ja media-aloilla. Jäseneksi kelpuutetaan yhteisöjä yksittäisistä yrityksistä valtioihin. Aloitetta tukee tällä hetkellä 16 valtioita sekä kahdeksan kaupunkia, joiden joukossa Pariisi ja Geneve.

Valuutanvaihto verolle

Valuutanvaihtomaksu on pisimpään esillä ollut kehitysavun uusi rahoitusmekanismi. James Tobinin 1970-luvulla esittämään ajatukseen 0,1 prosentin verosta valuutanvaihdolle ovat sittemmin tarttuneet monet tahot, ja useissa malleissa sen tuloja on kaavailtu ohjattavaksi kehitykseen.

Tällä hetkellä esillä olevilla malleilla ei ole juurikaan tekemistä Tobinin alkuperäisen ehdotuksen kanssa. Esillä on ollut erityisesti Norjan ulkoministeriön tilaama esitys hyvin alhaiseksi kansainväliseksi valuutanvaihtomaksuksi. Kansallisia valuutanvaihtoverojaon käytetty menestyksekkäästi useassa maassa.

Rahoitusmarkkinat ovat kiinnostava kohde kahdesta syystä. Niitä verotetaan kevyesti tai ei ollenkaan. Lisäksi maailman rahoitusmarkkinoiden volyymi on valtava. Lentoliikenteen voitot nousevat hyvänä vuonna kahteen miljardiin dollariin, siinä missä rahoitusmarkkinoiden voitto vuonna 2005 oli noin 100 miljardia dollaria.

YK:n pääsihteeri Ban Ki-moon ilmaisi huhtikuussa 2008 vahvan tukensa ”pienelle valuutanvaihtomaksulle, joka ei häiritsisi markkinoiden toimintaa, mutta jolla pystyttäisiin keräämään miljardeja dollareita kehitykseen”.

Viime aikoina esillä ollut malli verottaisi kaikkea valuutanvaihtoa 0,005 prosentilla. Maksu jäisi niin pieneksi, että sen kiertäminen ei olisi kannattavaa. Lisäksi malli ottaa huomioon niin sanotut johdannaismarkkinat, joilla vastaavia maksuja usein vältellään. Potentiaaliset vuositulot kolmessa esimerkkitapauksessa olisivat seuraavat: Norja 170 miljoonaa, Iso-Britannia 2,07 miljardia ja euroalue 4,3 miljardia dollaria. Valuutanvaihtomaksu toimisi siis myös EU:ssa, mutta sen toteuttaminen vaatisi euroalueelta yksimielistä päätöstä.

Kansallisia valuutanvaihtomaksuja on otettu käyttöön tällä vuosikymmenellä useissa kehitysmaissa. Niillä on kerätty merkittäviä summia Perussa, Kolumbiassa ja Argentiinassa ilman, että liiketoiminta olisi niiden seurauksena siirtynyt ulkomaille. Lisäksi järjestelmä on auttanut puuttumaan aiempaa paremmin harmaaseen talouteen ja rahanpesuun. Myös erilaisia pörssiveron muotoja on esitetty.

Kehitysmaista muuttaneiden siirtolaisten rahalähetykset kotimaahan ovat kasvaneet räjähdysmäisesti kahdenkymmenen vuoden aikana. Ne muodostavat jo tärkeän osan joidenkin köyhien maiden bruttokansantuotteesta. Esillä on ollut aloitteita, joilla rahansiirtojen kustannuksia saataisiin alennettua. Toisilla aloitteilla pyritään saamaan kehitysmaihin saapuneita rahansiirtoja tuottavampaan käyttöön mikroluottoja ja muuta pienpankkitoimintaa kehittämällä.

Suomen tavoitteet?

Uusista kehityksen rahoitustavoista on keskusteltu pitkään, mutta suurin osa edistyksestä on tapahtunut vasta viime vuosien aikana. Vuonna 2004 aihepiiriä kartoitettiin Ranskan presidentti Jacques Chiracin tilaamassa Landaun raportissa. Syyskuussa 2005 Brasilian presidentti Luiz Inácio Lula da Silva järjesti kokouksen, jonka tuloksena 79 maata ilmaisi tukensa uusien aloitteiden suunnitteluun ja edistämiseen.

Nykyään uusia rahoitusjärjestelmiä on käytössä useita. Tärkein foorumi niiden kehittelyyn on helmikuussa 2006 perustettu ryhmä Leading Group on Solidarity Levies to Fund Development (alkujaan Lula–Chirac-ryhmä). Suomi oli mukana yli 50 maan ryhmässä aluksi tarkkailijajäsenenä, mutta sai täysjäsenyyden helmikuussa 2007.

Leading Group -ryhmän kautta on mahdollista vaikuttaa siihen, mistä vaihtoehdoista huippukokouskeskusteluissa puhutaan. Esimerkiksi kehitysmaiden pääomapako tuli uusien rahoituslähteiden asialistalle, kun Norja nosti ongelman esiin ryhmän sisällä ja tilasi raportin eri vaihtoehdoista.

Suomen hallitusohjelmaan kirjattu lupaus osallistua aktiivisesti keskusteluun innovatiivisista rahoitusmekanismeista edellyttäisi nyt konkreettista toimintasuunnitelmaa. Kiireellisyyttä korostaa erityisesti Dohan kehitysrahoituskokouksen valmistelujen eteneminen.

Toinen avoin kysymys on Suomen rooli Leading Group -ryhmässä. Tällä hetkellä kunnia uusien aloitteiden eteenpäin viemisestä on ollut etenkin Norjalla, Ranskalla ja Brasilialla. Suomi on ollut täysjäsenenä reilun vuoden. Konkreettisten tulosten saavuttamiseksi Suomen tulisi linjata ensin omat tavoitteensa.

Luontevia toimintatapoja Suomelle ovat ainakin aktiivisuus kehitysmaiden pääomapakoon ja veroparatiisiongelmaan puuttuvissa aloitteissa sekä osallistuminen kansainvälisen lentolippumaksujärjestelmään. Lentomaksujärjestelmään liittyminen ja erityisesti osallistuminen sen laajemman mallin kehitystyöhön tukisivat hallituksen kehityspoliittisen ohjelman ilmastotavoitteita. Pääomapaon torjuminen sopisi Suomen imagoon alhaisen korruption ja hyvin toimivan hallinnon maana.

Norjan toiminta kehitysmaiden pääomapakoa ja veroparatiisiongelmaa käsittelevässä työryhmässä on osoitus siitä, kuinka Suomen kokoinen maa voi olla muokkaamassa kansainvälisen politiikan asialistaa. Veroparatiisiongelma on viime vuosina noussut vahvasti kansainväliseen julkisuuteen, ja Leading Group on ollut yksi tärkeä moottori tässä kehityksessä.

Ilmastonmuutos, raaka-aineiden kallistuminen ja muut globaalit uhat vaativat uusia voimavaroja. Pääomapakoon ja veroparatiisitalouteen puuttuminen sekä uusien kehitysrahoituksen mekanismien käyttöönotto on välttämätöntä. Suomen on syytä olla eturivin maa tässä työssä.

Sähköposti Facebook LinkedIn Twitter Lisää