Ympäristöyhteistyö Venäjällä onnistuu sattumalta

Nina Tynkkynen

Kansainvälisillä rahoittajilla on ollut merkittävä rooli Pietarin jätevesihuollon tehostamisessa, mutta muuten ympäristöyhteistyö Venäjän kanssa on ontunut pahasti. Hankkeiden onnistuminen Venäjällä edellyttää vahvoja ja asiaan sitoutuneita paikallistason kumppaneita.

Pietarin jätevedet, Karjalan metsäpalojen katku, teollisuusyhdyskuntien ja kaivoskaupunkien totaalisesti tuhoutuneet ympäristöt, Kuolan niemimaan sotilastukikohtien laitureihin unohdetut ruosteiset ydinsukellusveneet -- Venäjän ympäristöön liittyviä katastrofikuvia maalatessa ja olematonta ympäristöpolitiikkaa päivitellessä jää Suomessa usein huomiotta, että Venäjällä on myös valtavasti luonnonrikkauksia ja sellaista koskematonta luontoa, jota ei löydy muualta maailmasta. Samoin unohtuu, että luonnonsuojelulla on Venäjällä pitkät perinteet, perustettiinhan esimerkiksi ensimmäiset luonnonsuojelualueet siellä jo viime vuosisadan alussa.

Silti, tai juuri siitä syystä, Venäjän ympäristön viimeaikainen kehitys on huolestuttavaa. Käytännössä koko nyky-Venäjän olemassaolon ajan ympäristöhallinto on ollut turbulenssissa, eivätkä ympäristöasiat ole mahtuneet valtionhallinnon prioriteettilistalle.

Tätä kuvastaa valtiollisen ympäristöhallinnon alasajo, joka toteutettiin lakkauttamalla ympäristöministeriö 1990-luvun puolivälissä ja sen seuraaja, valtiollinen ympäristökomitea vuonna 2000. Hämmennys on jatkunut 2000-luvulla.

Uudistusten tarkoituksena on, ainakin virallisen linjauksen mukaan, ollut siirtää hallintoa alue- ja paikallistasolle, mutta resursseja ei ole lisätty näillä tasoilla samassa suhteessa kuin niiden vastuualueet ovat kasvaneet. Venäjän nykyinen ympäristöpoliittinen linja painottaa luonnonvarojen hallinnointia: suojelu ja hyötykäyttö on järjestetty saman ministeriön, luonnonvaraministeriön, alaisuuteen. Tässä kuviossa sinänsä tiukkojen ympäristönormien noudattamisen valvonta ontuu pahan kerran.

Venäjän ympäristöpoliittisen linjan voi hyvin kiteyttää Kioton sopimuksen ratifiointikeskustelun yhteydessä Venäjällä esiin nostettuun ajatukseen Venäjästä ”ympäristösuurvaltana” (ekologicheskaya derzhava). Ajatus perustuu paitsi metsien merkitykseen globaalina hiilinieluna, niin myös siihen, että Venäjä on ainoita valtioita maailmassa, jonka kasvihuonekaasupäästöt vähenivät 1990-luvulla.

Venäjä perustelee tämän avulla, että se on jo tehnyt osuutensa ilmastomuutoksen ja muiden ympäristöuhkien torjumiseksi. ”Ympäristösuurvallan” perusta ei kuitenkaan ole kovin vakaa: 1990-luvulla aikaansaadut vähennykset eivät johtuneet ympäristöpoliittisista toimenpiteistä, vaan ne pohjautuivat yksinomaan tuotannon tason laskuun.

Kioton sopimuksen tavoitteiden saavuttaminen ei edellytä Venäjältä erityisiä ponnisteluja.Sama linja näyttää jatkuvan myös Kioton sopimuksen ratifioinnin jälkeen, etenkin kun sopimuksen tavoitteiden saavuttaminen ei edellytä Venäjältä erityisiä ponnisteluja. Maan päästöt saavuttivat nimittäin huippunsa jo Kiotossa vertailuajankohdaksi sovittuna vuonna 1990.

Sekä ”ympäristösuurvallan” imagon että sen ekologisen perustan säilyttämisen kannalta on ensiarvoisen tärkeää tukea ympäristönsuojelun instituutioiden kehitystä Venäjällä. Tämä on ollut Suomen ympäristösektorin lähialueyhteistyön tavoite ja siihen on pyritty paitsi virkamiestason yhteistyöllä, niin myös toimimalla suoraan paikallisesti merkittävien toimijoiden, kuten Pietarin vesilaitoksen kanssa.

Paikallinen yhteistyö tukirankana

Venäjän ympäristöhallinnon myllerrykset ovat tarkoittaneet myös sitä, että virkamiestason ympäristöyhteistyö, joka 1980-luvun loppupuolella ja 1990-luvun alussa oli varsin vilkasta, on viime vuosina ollut hyvin vaikeaa. Niinpä yhteistyökumppaneita on etsitty paikallistasolta – sieltä, missä on ollut mahdollista vaikuttaa suoraan ympäristön tilan paranemiseen.

Pietarin vesilaitos on yksi tärkeimmistä paikallistason kumppaneista Venäjän kanssa tehtävässä ympäristöyhteistyössä. Tämä yhteistyö nousi Suomessa uutisotsikoihin viimeksi lokakuun alussa presidentti Tarja Halosen käväistyä Pietarissa vihkimässä käyttöön Pietarin suurimman vedenpuhdistamon eli keskisen puhdistamon fosforinpoistojärjestelmän.

Fosforinpoiston tehostamista ovat rahoittaneet Suomen ympäristöministeriö ja John Nurmisen Säätiö. Säätiön Puhdas meri -rahastoon ovat lahjoittaneet sekä yksityishenkilöt että yritykset ja yhteisöt ja sillä on rahoitettu osa puhdistamon fosforinpoistojärjestelmän investointi- ja käynnistyskustannuksista.

Kemiallinen fosforinpoisto Pietarissa on Puhdas Itämeri -hankkeen ensimmäinen kohde, ja Pohjoismaiden investointipankin ja Pietarin vesilaitoksen teettämän selvityksen mukaan tällä hetkellä kaikkein kustannustehokkain yksittäisistä Suomenlahden tilaa parantavista toimenpiteistä.

Kemiallisella fosforinpoistolla vähennetään Suomenlahden fosforikuormitusta 5–8 prosenttia vuodessa. Pietarin vesilaitoksen tavoitteena on alittaa kaikilla puhdistamoillaan Euroopan unionin edellyttämä puhtaustaso, 1 milligramma fosforia per litra, mikä on huomattavasti vähemmän kuin Itämeren suojelukomission HELCOMin asettama määrä, 1,5 milligrammaa litrassa.

Suomen ympäristöministeriön ja Pietarin vesilaitoksen yhteistyö alkoi jo vuonna 1991 ja tänä aikana on toteutettu lähes sata hanketta. Alkuvuosina hankkeet keskittyivät pääasiassa viemäriverkoston parantamiseen, sittemmin laitoksen institutionaaliseen kehittämiseen ja puhdistamokapasiteetin lisäämiseen. Alun alkaen kahdenväliseen yhteistyöhön on 1990-luvun puolivälin jälkeen liittynyt joukko muita toimijoita, muun muassa Euroopan kehitys- ja jälleenrakennuspankki EBRD.

Kaikkiaan Suomi on avustanut Pietarin vesisektorin hankkeita noin 28 miljoonalla eurolla. Toistaiseksi suurin yksittäinen hanke toteutettiin 13 osapuolen yhteistyönä, jossa Suomikin oli mukana. Tavoitteena oli Pietarin lounaisen jätevedenpuhdistamon rakentamisen loppuunsaattaminen vuonna 2005. Pietarin vesisektori onkin ollut Suomen ympäristösektorin lähialueyhteistyön tärkein kohde, onhan Pietari Suomenlahden ja koko Itämeren suurin yksittäinen kuormittaja.

Ja sarkaa riittää: Pietarin lounaisen jätevedenpuhdistamon valmistumisen jälkeenkin noin puolen miljoonan asukkaan jätevedet johdetaan käsittelemättöminä Suomenlahteen. Tulevien yhteistyöhankkeiden tavoitteita ovat erityisesti pohjoisen jätevedenpuhdistamon lietteenpolttolaitoksen rakentamisen loppuunsaattaminen, puhdistamattomien jätevesien johtaminen jätevedenpuhdistamoille sekä nykyisten laitosten käytön tehostaminen.

Suomi on käyttänyt suuren summan suomalaisten veronmaksajien rahaa Pietarin alueen vesihankkeisiin, mutta toisaalta – varat olisi voitu käyttää huonomminkin. Raha on ensinnäkin suunnattu ensisijaisesti hankkeisiin, joilla on välittömiä myönteisiä vaikutuksia Suomenlahden tilaan. Samalla rahasummalla ei Suomessa olisi saatu aikaan ympäristön kannalta yhtä merkittäviä parannuksia kuin Pietarissa on voitu saavuttaa.

Lisäksi pääosa tuesta on suunnattu investointihankkeisiin, joiden toteuttamisessa suomalaisilla yrityksillä on ollut keskeinen rooli. Suomen rahoituksella on siis käytännössä katettu suomalaisten toteuttajien kustannuksia. Hankkeilta on myös vaadittu, että paikallisen rahoituksen on katettava vähintään puolet hankkeen kokonaiskustannuksista. Näin ollen myös Pietarin vesilaitos on osallistunut suomalaisten toteuttajien toiminnan rahoittamiseen yhteistyöhankkeissa. Myös John Nurmisen säätiön Puhdas Itämeri -hanke perustuu samaan perusideaan, joskin uutta on, että Itämeren tilasta huolestuneet yksityishenkilöt ja yritykset osallistuvat rahoittamiseen.

Kuvio ei siis ole aivan niin yksinkertainen, mitä suomalaiset tiedotusvälineet usein välittävät: että Suomi ja muut ”länsimaat” rahoittavat Pietarin jätevesien puhdistamisen. Esimerkiksi Pietarin lounaisen jätevedenpuhdistamon kokonaiskustannuksista, jotka kipusivat 190 miljoonaan euroon, suomalainen ”lahjaraha” kattoi vain viisi prosenttia. Saman verran tukea tuli Ruotsin ja Tanskan valtioilta sekä Euroopan unionin TACIS-ohjelmasta. Toisin sanoen, leijonanosa projektista rahoitettiin Pietarin vesilaitoksen omalla pääomalla ja lainarahoituksella, joka Pietarin vesilaitoksen on siis maksettava takaisin korkojen kera.

Sitä paitsi, valtaosa koko rahoituspotista päätyi lopulta takaisin Suomeen. Lounaisen puhdistamon rakennuttamisesta vastasi tarkoitusta varten perustettu yhtiö Nordvod, jonka omistus jakautui Pietarin vesilaitoksen, rahoituslaitos NEFCO:n (Nordic Environment Finance Corporation) sekä YIT:n, Skanskan ja NCC:n muodostaman konsortion kesken. Rakentamistöistä vastasi avaimet käteen -periaatteella YIT:n, Skanskan ja NCC:n muodostama konsortio, ja valmista puhdistamoa operoi omistuspohjaltaan Nordvodin kaltainen Ekovod-yhtiö.

Henkilökohtaiset suhteet tärkeitä

Vaikka Venäjän kanssa tehty ympäristösektorin yhteistyö on yleisesti ottaen kangerrellut melkoisesti, yhteistyö Pietarin vesilaitoksen kanssa on ollut pitkäjänteistä ja verrattain menestyksekästä erityisesti välillisten vaikutusten suhteen. Pietarin vesilaitoksesta on tullut itsenäinen ja kohtuullisen vakavarainen instituutio, joka toimii nykyisin konsulttina ja kehitysmallina muille ympäristöhuollon laitoksille Pietarissa ja muuallakin Venäjällä.

Vesilaitos on saavuttanut Pietarin kaupunginhallinnon täyden luottamuksen, kuten sen saama lainatakuukin osoittaa. Suomalainen ympäristöhallinnon virkamies kiteytti eräässä keskustelussa, että Pietarin vesilaitos toimii kuin valtio valtiossa ja että vesilaitoksen johtaja toimii omalla sarallaan kuten presidentti Vladimir Putin hoidellessaan suvereenisti isoja rahoituskuvioita sekä yhteyksiä tärkeisiin tahoihin kuten Maailmanpankkiin, Euroopan kehitys- ja jälleenrakennuspankkiin ja Euroopan investointipankkiin.

Tämä kuvaa osuvasti Venäjällä toteutettavan ympäristöyhteistyön mahdollisuuksia. Paikallistasolta saattaa löytyä vahvoja ja itsenäisiä toimijoita erityisesti Pietarissa ja muissa suuremmissa kaupungeissa. Paikallisten toimijoiden voisi olettaa myös kiinnostuvan yhä enemmän ympäristöprojekteista, konkretisoituvathan ympäristöongelmat tavallisesti juuri paikallistasolla.

Pietarin vesilaitoksen kanssa tehty yhteistyö on malliesimerkki siitä, miten paikallisella tasolla on ollut halua ja kiinnostusta kehittää toimintaa vastaamaan eurooppalaisia ympäristönormeja. Sama tendenssi on nähtävissä myös useissa yksityisissä yrityksissä – eurooppalaisia ympäristöstandardeja otetaan käyttöön oma-aloitteisesti, usein imagollisista syistä ja markkinoiden paineen alaisina.

Tämä herättää toiveita siitä, että vaikka ympäristöasiat eivät saa huomiota valtionhallinnon tasolla, paikallinen ympäristöhallinto on kehittymässä, ja kukaties jopa oikeaan suuntaan. Julkisen hallinnon heikkous on antanut paikallistasolle vapaammat kädet ja avannut uusia yhteistyön mahdollisuuksia: ”mahdollisuuksien ikkunoita”, joita viisaimmat yhteistyökumppanit ovat osanneet hyödyntää.

Neuvottelut (vain) paikallistasolla edistävät myös yhteisymmärrystä yhteistyön tavoitteista ja muodoista, sillä paikallistasolla yhteys konkreettiseen ympäristöongelmaan on välittömämpi ja kun toimijoita on vähemmän, niin on myös ristiriitaisia intressejä.

Toisaalta, jos paikallistasolta uupuu vahva henkilökohtainen sitoumus ja kiinnostus yhteistyöhön, hankkeiden toteuttaminen voi olla hyvin vaikeaa, kun ympäristöpolitiikkaa eivät ohjaa valmiit institutionaaliset rakenteet. Esimerkkejä epäonnistuneista ympäristöyhteistyöprojekteista löytyy erityisesti 1990-luvun loppupuolelta Karjalan tasavallasta.

Karkein esimerkki lienee Kostamuksen kaivoskombinaatin savukaasujen vähentämiseen tähdännyt hanke, jota Suomi tuloksetta rahoitti lähes 20 miljoonalla markalla (noin 3,5 miljoonalla eurolla). Kostamuksen hanke, kuten useat muutkin hankkeet, kaatuivat etupäässä yksityistämisen ja omistajavaihdosten seurauksina: Uusi omistaja ei ollutkaan kiinnostunut yhteistyöstä eikä ollut mitään hallinnollista tahoa, johon olisi voitu vedota yhteistyön jatkamiseksi.

Näiden esimerkkien valossa näyttääkin siltä, että Venäjän puolelta yhteistyön onnistuminen on käytännössä lähestulkoon sattuman kauppaa – aika, paikka ja henkilöt (sekä kyseessä olevan ympäristöongelman ratkaisuun liittyvät taloudelliset ja poliittiset kysymykset) määrittävät yhteistyön reunaehdot.

Ympäristöpolitiikan kannalta tärkeiden toimijoiden ja mahdollisten yhteistyökumppanien joukko on kirjava ja moninainen. Tämä asettaa yhteistyön kehittämiselle aikamoisen haasteen: Ei ole olemassa yleistä toimintamallia, jota voisi soveltaa kaikkeen Venäjän kanssa tehtävään yhteistyöhön, vaan kullekin hankkeelle sopiva muoto määräytyy pitkälti tapauskohtaisesti – henkilökohtaisten suhteiden ja sitoumusten merkitys on suuri.

Nykytilanne haastaakin isot, monenväliset projektit ja niihin osallistuvien kansainvälisten rahoituslaitosten kankeat institutionaaliset rakenteet. Pietarin vesilaitoksen kanssa tehty yhteistyö valaa kuitenkin uskoa siihen, että Venäjällä on olemassa kumppaneita, joiden kanssa monimutkaisiakin yhteistyöprojekteja voidaan toteuttaa ja näiden hankkeiden kautta voidaan myös kasvattaa ympäristökysymysten painoarvoa venäläisessä politiikassa.

Talouden kasvaessa ja yhteiskunnan modernisoituessa Venäjän ”ympäristösuurvallan” maineen ylläpitäminen edellyttää kuitenkin lisääntyviä ympäristöpoliittisia toimia ja aitoa kiinnostusta ympäristöyhteistyötä kohtaan paikallistason lisäksi myös alue- ja valtiotasolla.