Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä
 

Brysselissä häärii liikaa kokkeja

Kristi Raik

EU:n korkea edustaja Catherine Ashton on jäänyt muiden ulkopolitiikan johtajien varjoon.

Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) pystyttäminen on yhä kesken, mutta maailma ei odota. Etenkin arabimaiden
kuohunta on pakottanut EU:n reagoimaan nopeasti yllättäviin ulkoisiin haasteisiin, ja vuonna 2009 voimaan astuneen Lissabonin sopimuksen luoma institutionaalinen rakenne on joutunut käytännön testiin

Yksi sopimuksen keskeisistä tavoitteista oli EU:n ulkopolitiikan yhtenäisyyden ja näkyvyyden lisääminen. Uusi ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja (eli niin sanottu ulkoministeri) Catherine Ashton on antanut unionin ulkosuhteille aiempaa näkyvämmät kasvot. Toimijoiden moninaisuus on kuitenkin säilynyt, mutta uudessa muodossa.

Lissabonin sopimus jätti EU:n instituutioiden välisen roolijaon ulkosuhteiden alueella epäselväksi. Käytännön roolijako on muotoutumassa päivittäisessä toiminnassa: Ashtonin rinnalla EU:n ulkopolitiikkaa muokkaavat komission puheenjohtaja José Manuel Barroso ja Eurooppa-neuvoston presidentti Herman van Rompuy. Myös hänen virkansa on uusi. Lisäksi Euroopan parlamentin puhemies Jerzy Buzek on noussut aktiiviseksi
kansainväliseksi toimijaksi.

Korkealla edustajalla on lähtökohtaisesti vetovastuu yhteisen ulkopolitiikan valmistelussa, koordinoinnissa ja toimeenpanossa. Tunisian, Egyptin ja Libyan tapahtumien pyörteissä Ashton on kuitenkin jäänyt milloin Barroson, milloin van Rompuyn varjoon. Siinä missä Ashton on puhunut hillitysti EU:n huolesta ja valmiudesta auttaa kansallisia demokratiapyrkimyksiä, Barroso ja van Rompuy ovat esimerkiksi tuominneet Muammar
Gaddafin
toimet jyrkin sanakääntein.

Vaikka Ashton periaatteessa vastaa ulkosuhteiden koordinoinnista komission sisällä, Barroso otti johtajan roolin
etelänaapureille suunnatun politiikan uusimisessa ja esitteli maaliskuun alussa ”sopimuksen demokratian ja jaetun hyvinvoinnin puolesta” (pact for democracy and shared prosperity). Naapuruston nouseminen EU:n huomion keskipisteeksi on Ashtonin kannalta hankalaa myös siksi, että Euroopan naapuruuspolitiikka siirrettiin vuonna 2009 osaksi laajentumiskomissaarin salkkua. Sen haltija, tšekkiläinen Stefan Füle on noussut keskeiseen asemaan naapurisuhteiden kehittämisessä.

Eurooppa-neuvoston presidentin ja komission puheenjohtajan astuminen parrasvaloihin on sinänsä perusteltua vaikeissa kriisitilanteissa. Barroson ja van Rompuyn tehtäviin kuuluu EU:n edustaminen kansainvälisissä suhteissa valtionpäämiestasolla. Epäselvä työnjako on kuitenkin omiaan aiheuttamaan unionin sisäistä valtataistelua. Kun uudet toimijat rakentavat profiiliaan, vanhat asettuvat puolustuskannalle.

Ashtonin ja van Rompuyn uusien virkojen perustaminen on luonut kummallisen kaksois- ja jopa kolmoislausuntojen käytännön. Hosni Mubarakin lähtöä Egyptin johdosta helmikuussa seurasi van Rompuyn, Barroson ja Ashtonin yhteislausunto, joka kertoi EU:n toivottavan muutoksen tervetulleeksi ja tarjoavan tukensa Egyptin kansalle. Maaliskuiseen YK:n turvallisuusneuvoston Libyaa koskevaan päätöslauselmaan vastasivat yhdessä van Rompuy ja Ashton.

Yhteislausunnot eivät ainakaan selkeytä kuvaa EU:sta kansainvälisenä toimijana. Ihannetilanteessa korkea edustaja saisi yksin ilmaista EU:n linjan toimivaltaansa kuuluvissa asioissa. Jos Eurooppa-neuvoston presidentti tai komission puheenjohtaja kertoisi maailmalle EU:n kannan, ”ulkoministeri” seisoisi sen takana ilman muuta. Toki yksi yhteislausunto on parempi kuin kaksi tai kolme erillistä ja jopa erisisältöistä kannanottoa. Kuitenkin olisi suotavaa, että EU:n johtajat pystyisivät sopimaan keskenään, kuka milloinkin kertoo ulkopuolisille EU:n kannan.

Ashton on antanut lukuisia yhteislausuntoja myös niiden komissaarien kanssa, jotka vastaavat ulkosuhteisiin liittyvistä asioista, kuten laajentumisesta, naapuruuspolitiikasta ja kehitysyhteistyöstä. Komission ja ulkosuhdehallinnon välillä on kuitenkin jännitteitä, jotka vaikeuttavat yhtenäisen politiikan muodostamista. Tilannetta ei helpota se, ettei kiireinen Ashton useimmiten ehdi osallistua komissaarien kokouksiin.

Ulkosuhdehallinnon perustaminen on tehnyt Euroopan parlamentista entistä vahvemman ulkopoliittisen päätöksentekijän. Parlamentti on onnistunut maksimoimaan vaikutusvaltansa etenkin rahoitus- ja henkilöstökysymyksissä. Se on esimerkiksi vaatinut, että EUH:n on oltava ”budjettineutraali” eli että yhteisen
ulkopolitiikan kustannukset eivät saa kasvaa. Tiukan budjettikurin aikoina vaatimus saattaa kuulostaa perustellulta,
mutta ilman lisäkuluja ulkosuhdehallinnon on vaikea vahvistaa EU:n roolia maailmassa ja keventää jäsenmaiden ulkoministeriöiden työtaakkaa, kuten on suunniteltu.

Kansallisten diplomaattikuntien henkilöstömäärät ja kustannukset ovat moninkertaiset ulkosuhdehallintoon verrattuna. Saksalla, Ranskalla ja Britannialla on kullakin palveluksessaan noin 12 000 diplomaattia. EUH aloitti noin 3 700 hengen vahvuudella, ja tavoitteena on kasvattaa henkilöstön määrää 7 000:een vuoteen 2013 mennessä. Brysseliläisen CEPS-tutkimuslaitoksen (Center for European Policy Studies) mukaan jäsenmaat
käyttävät diplomaattikuntiinsa keskimäärin 15 euroa henkeä kohti vuodessa. EUH maksaa noin euron.

Parlamentin puhemies Jerzy Buzek on nostanut Euroopan parlamentin profiilia kansainvälisenä toimijana myös henkilökohtaisella aktiivisuudellaan. Parlamentti on jo aiemmin ajanut omaa, vahvasti arvokysymyksiä painottavaa linjaansa EU:n ulkosuhteissa ja toiminut pikemminkin kansalaisjärjestön kuin kansanedustuslaitoksen tapaan. Buzek on jatkanut samoilla linjoilla: Hän oli esimerkiksi ensimmäinen EU-johtaja, joka tuomitsi vilpilliset vaalit ja mielenosoitusten hajottamisen Valko-Venäjällä viime joulukuussa. Maaliskuussa hän vieraili Egyptissä ja Tunisiassa, missä hän puhui voimakkaasti demokratian puolesta. Hän on nostanut myös ihmisoikeusrikkomuksia esiin painokkaammin kuin muu EU-johto.

EU:n ulkopoliittisten toimijoiden palapelissä vain puheenjohtajamaan rooli on selvästi heikentynyt, kun ulkoministerikokousten johtaminen, agendasta päättäminen ja monet edustustehtävät ovat siirtyneet korkealle edustajalle. Vasta reilun vuoden uudessa virassa palvellutta Ashtonia on kritisoitu paljon ja kehuttu vähän. Siinä missä Ashtonin edeltäjä Javier Solana nautti laajaa arvostusta ja loi itselleen vahvemman aseman kuin silloisten sopimusten perusteella olisi voinut odottaa, Ashton pistää silmään varovaisuudellaan.

Korkean edustajan valinta ja toiminta heijastavat Euroopassa viime vuosina vallinnutta EU-skeptistä mielialaa ja jäsenmaiden vaikutusvallan korostumista. Monet jäsenmaat olivat haluttomia nimittämään EU:lle vahvaa ”ulkoministeriä”, joka ajaisi määrätietoisesti omaa linjaansa. Ashton oli sopiva ehdokas niihin raameihin, joihin hänet haluttiin asettaa: ei liian näkyvä eikä kokenut, jäsenmaiden kannat tarkoin huomioon ottava sovittelija.

Uuden ulkosuhdehallinnon vaikutuksesta ulkopolitiikan sisältöön ei toistaiseksi voi sanoa paljoakaan. Ashtonin päähuomio on kohdistunut uuden organisaation luomiseen ja henkilöstövalintoihin, jotka ovat yhä kesken. Ulkoisiin kriiseihin on ollut pakko reagoida, mutta kauaskantoisia näkemyksiä eurooppalaisia arvoja puolustavan ulkopolitiikan vahvistamisesta tai strategisten suhteiden kehittämisestä suurvaltoihin ei ole paljon ehditty pohtia.

EU-veteraanin, Euroopan parlamentin jäsenen Elmar Brokin mukaan ulkosuhdehallinnon suurin vaara on, ettei hallintoa hyväksytä. Sillä tai sen johtajalla ei ole päätösvaltaa, vaan neuvosto eli jäsenmaat päättävät yhä EU:n ulkopolitiikasta. Siksi jäsenmaiden väliset erot säilyvät yhteisen ulkopolitiikan suurimpana haasteena. Voi vain toivoa, että jäsenmaat ovat valmiit hyväksymään nykyistä vahvemman korkean edustajan ylimenokauden jälkeen, kun rakenteet ovat paikoillaan ja osoittaneet toimintakykynsä.

 
Ulkopolitiikka 2/2011

Sauli Niinistö: Velanmaksun aika

Juha Mäkinen

Välineet ja mekanismit

Juha Mäkinen

Euroopan hinta

Teija Tiilikainen

Yhdysvallat pyyhkii arabikadun pölyjä

Ari Kerkkänen

Brysselissä häärii liikaa kokkeja

Kristi Raik

Kirjatutka: Kädenvääntöä terroristien kanssa

Toby Archer

Mitä on "suomettuminen"?

Jukka Huopaniemi

Kruunupäiden juhlat

Juha Mäkinen

Vaihtoehtoinen rauhanpalkinto

Juha Mäkinen

Virtaa Niilistä

Joonas Pörsti

Velkaantumisen pitkä tie

Samu Kurri

Ylös velkasuosta

Samu Kurri

Remontti nosti kansankodin arvoa

Antti Kivimäki

Vaikeasti hallittava mosaiikki

Outi Korhonen

Pitkä tie demokratiaan

Taru Salmenkari

Afrikan diktatuurien aikalisä

Anna-Kaisa Hiltunen

Afrikan hirmuisimmat hallitsijat

Anna-Kaisa Hiltunen

Nuorta työikäistä väkeä

Anna-Kaisa Hiltunen

Al-Qaidan etsikkoaika

Juha Saarinen

Diplomaattien kapina

Louis Clerc

L’exception marocaine

Anna Virkama

Avoimuuden aikakausi

Sinikukka Saari, Arto Nokkala

Iso yhteiskunta, pieni valtio

Olli-Matti Nykänen

Epätietoinen kolmas sektori

Olli-Matti Nykänen

Suomen kriisinhallinnan uusi tarina

Touko Piiparinen

Operaatio Paxin jälkilypsy

Jaakko Blomberg

Yhden onni, toisen tappio

Olai Voionmaa

Kirjatutka: Pragmatisti presidenttinä

Markku Ruotsila

Kirjatutka: Muslimifeministi varoittaa ääri-islamista

Tiina Tarvainen

Kirjatutka: Muslimimaailman valtasukujen tyttäret

Janne Hopsu

Kirjatutka: Internetin luoma vapaus on illuusio

Juha Mononen

Kirjatutka: Populismin oravanpyörä uhkaa taloutta

Mikael Wigell

Kirjatutka: Alati jatkuva itä–länsi-ottelu

Pekka Vahvanen

Lyömäase liennytystä vastaan

Juha Mäkinen

Eurokriisi on seurausta poliittisesta projektista

Katarina Sehm-Patomäki

Serbia katsoo Eurooppaan

Rinna Kullaa, Tanja Tamminen

Counter-jihad ja Norjan tragedia

Toby Archer

Voisiko internetistä olla ihmisoikeudeksi?

Miia Halme-Tuomisaari

 

Tervetuloa entistä parempaan maailmaan

Anna-Kaisa Hiltunen

Kirjatutka: Leïla ja puoli valtakuntaa

Anna Virkama