Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä

Eripura uhkaa vesittää ilmastoneuvottelut

Uuteen kansainväliseen ilmastosopimukseen on vielä pitkä matka – eikä sopimuksesta välttämättä tule EU:lle mieleinen. Neuvotteluissa pitäisi sopia, kuka leikkaa päästöjään, kuinka paljon ja mihin mennessä.

Kansainvälisen ilmastopolitiikan kriittisiä hetkiä eletään ensi joulukuussa, kun YK:n ilmastonmuutossopimuksen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) allekirjoittajamaat kokoontuvat vuosittaiseen osapuolikokoukseensa Balille Indonesiaan.

Euroopan unioni on jo hahmotellut Balin kokoukselle käsikirjoituksen. Sen mukaan kokouksessa aloitetaan neuvottelut, jotka johtavat kahdessa vuodessa uuden, vuonna 2012 raukeavaa Kioton pöytäkirjaa jatkavan ja sen mallille rakentuvan ilmastosopimuksen.

Aiempaa useampi maa sitoutuu leikkaamaan kasvihuonekaasupäästöjään. Näiden päästökattojen avulla alueelliset päästökauppajärjestelmät nivoutuvat aidosti maailmanlaajuisiksi hiilimarkkinoiksi.

Sopimus varmistaa, ettei ilmakehän lämpötila nouse yli kahta celsius-astetta yli esiteollisen ajan keskilämpötilan. Neuvottelujen ydinkysymyksiin kuuluvat: kuka leikkaa päästöjään, kuinka paljon ja mihin mennessä.

EU:n käsikirjoituksen toteutuminen on kuitenkin epävarmaa. Eri maiden ja maaryhmien näkemykset siitä, miten ilmastonmuutokseen tulisi vastata, kenen se pitäisi tehdä ja kenen toimet tulisi rahoittaa, poikkeavat liian paljon toisistaan.

Balin jälkeen voidaan hyvinkin päätyä siihen, että varsinaiset neuvottelut ilmastonmuutoksen hillitsemisestä käydään jossain muualla kuin UNFCCC:n puitteissa, että Kiinan ja USA:n kaltaiset maat eivät suostu ottamaan harteilleen lainkaan määrällisiä päästövähennysvelvoitteita tai että yhden selkeän sopimuksen tai sopimuspaketin sijasta ilmastonmuutosta hillitään moniosaisen ja eri politiikkalohkoja yhdistelevän sopimusjärjestelyn avulla.

USA hankalin neuvottelukumppani

EU:n tavoitteiden kannalta pahin kanto kaskessa on Yhdysvallat. Se on toistuvasti arvostellut EU:n suosimaa Kioton mallia virheenä, monimutkaisena, byrokraattisena järjestelmänä, joka ei edes ole saavuttanut sille asetettuja tavoitteita. George W. Bushin hallinto ei ole ylipäätään ollut järin ihastunut niin sanottuihin ylhäältä alas -malleihin (top-down), joissa yksittäisten maiden tai maaryhmien päästöleikkausvelvoitteet ja niiden aikarajat sovitaan kansainvälisesti neuvottelemalla.

Bush julkisti toukokuun lopussa aloitteen vuoden 2012 jälkeisten ilmastosopimusneuvottelujen vauhdittamiseksi (lue aloite Valkoisen talon sivuilta). Siinä on kolme keskeistä elementtiä.

Ensinnäkin USA haluaa ottaa johtoroolin uuden ilmastoregiimin valmistelussa ja kutsuu maailman suurimmat energian kuluttajat ja kasvihuonekaasujen aiheuttajat, noin 10–15 maata, sopimaan 2008 loppuun mennessä pitkän tähtäimen tavoitteesta päästöjen vähentämiseksi. Mukana olisivat Kiinan ja Intian kaltaiset nousevat taloudet.

Kukin maa kehittäisi omiin oloihinsa sopivat strategiansa tavoitteen saavuttamiseksi ja asettaisi itselleen keskipitkän aikavälin tavoitteet. Niiden toteutumista seuraamaan kehitettäisiin erillinen seurantajärjestelmä. Energiaintensiiviset tuotannonalat (esimerkiksi energiantuotanto ja rakentaminen) sopisivat omista, globaaleista päästövähennystavoitteistaan.

Toisena ehdotuksena kaikkien YK:n ilmastosopimuksen osapuolten, 189 maata, kanssa sovitaan toimista kestävän maankäytön (mukaan lukien metsät) turvaamiseksi, energiatehokkuuden nostamiseksi, sekä teknologiakehityksen vauhdittamiseksi ja teknologian siirron lisäämiseksi kehitysmaihin.

Kolmas ehdotuksena USA jatkaa panostuksiaan vähäpäästöisen teknologian kehittämiseksi ja markkinoille saamiseksi. Kansainvälisiä kehitysrahoituslaitoksia ohjataan tukemaan ilmastotavoitteita edistäviä energiainvestointeja. Ympäristöteknologian kaupan esteistä pyritään pääsemään eroon vuoden 2008 loppuun mennessä. Lisäksi USA lupaa jakaa kehittämäänsä ympäristöteknologiaa muiden maiden käyttöön, mikäli ne tekevät saman sitoumuksen.

Bushin ehdotus kokoaa amerikkalaisten aiempia kantoja kattavaksi paketiksi, jonka suunnittelussa on selvästi kuunneltu herkällä korvalla keskeisiä neuvottelukumppaneita. Tuttuja elementtejä ovat muun muassa keskittyminen vapaaehtoisiin ja kansallisesti räätälöityihin toimiin sekä ympäristöystävällisen teknologian kehittäminen.

Tällainen toimintaan keskittyvä alhaalta ylös -lähestymistapa (bottom-up) ei takaa tiettyä päästöjen vähennyksen tasoa tai ilmakehän lämpötilaa, mutta se saisi aikaan oikeanlaista liikettä teknologiaa kehittävissä yrityksissä ja päästöjen vähenemistä pidemmällä aikavälillä, amerikkalaishallinnossa on perusteltu. Julistuksenomaisia ja sitovia, mutta vaikeasti saavutettavia lyhyen aikavälin määrällisiä tavoitteita Valkoinen talo ei arvosta.

Bushin aloite rakentuu myös USA:n aiemminkin suosimien kahden- tai monenvälisten kumppanuuksien, esimerkiksi vuonna 2006 perustetun AP6:n eli Aasian ja Tyynenmeren alueen kumppanuusaloitteen (USA, Japani, Intia, Kiina, Australia ja Etelä-Korea) varaan.

Toisin kuin Euroopassa, Bushin hallinto hahmottaa ilmastokysymykset osana laajempaa kokonaisuutta, erityisesti energia-, kauppa- ja turvallisuuspolitiikkaa. Esimerkiksi öljyn tuonti liittää ilmastoasiat turvallisuuspolitiikkaan.

Erityisesti Saudi-Arabian on väitetty rahoittavan öljystä ansaitsemillaan dollareilla islamilaista radikalismia. Thomas L. Friedmanin mukaan (International Herald Tribune, 15.4.2007) ”Rahoitimme USA:n armeijaa verovaroistamme ja bensiiniin käyttämillämme rahoilla tuimme islamin muuttumista yhä suvaitsemattomammaksi. Voiko olla typerämpää?” Kun Bushin hallinto vuonna 2006 julisti tavoitteekseen katkaista amerikkalaisten riippuvuuden öljystä, taustalla olivatkin turvallisuus-, ei ympäristöhuolet.

Yhdysvallat on myös muistuttanut, että Kioton absoluuttiset päästöleikkausvelvoitteet aiheuttavat tuotannon siirtymisen maihin, joissa päästökattoja ei ole. Siksi esimerkiksi Kiina ja Intia olisi saatava mukaan päästötalkoisiin. Mikäli USA joskus suostuu määrällisiin päästövähennyksiin, saattaa se liittää velvoitteisiin vaikkapa tuontitulleja varmistaakseen yritystensä kilpailukyvyn.

Muista teollisuusmaista Japanissa näkemykset tulevasta ilmastoregiimistä vaihtelevat ministeriöstä toiseen. Australia jättäytyi Kioton ulkopuolelle, ja maan hallitus epäilee YK-järjestelmän sopivuutta ilmastosta sopimiseen.

Kanadan hallitus on käytännössä luistanut Kiotoon sisältyvistä velvoitteistaan. Venäjä puolestaan on Neuvostoliiton hajoamista seuranneen tuotannon supistumisen takia jäänyt vuoden 1990 päästötason alapuolella. Ilmastokysymykset eivät muutenkaan ole järin korkealla presidentti Vladimir Putinin hallinnon tärkeimpien asioiden listalla.

Kiina hyötyy nykyisestä tilanteesta

Suurin osa ilmastomuutossopimuksen allekirjoittajista on köyhiä maita, jotka kärsivät pahasti ilmaston lämpenemisestä. Maat voivat kuitenkin vaikuttaa vain vähän sen hillitsemiseen. Esimerkiksi monissa Afrikan maissa ei ole niin monia päästölähteitä, että niillä olisi globaalilla tasolla suurempaa merkitystä.

Kehitysmaita kansainvälisissä ilmastokeskusteluissa edustavan G-77 ja Kiina -ryhmän näkemys onkin yksinkertainen: teollisuusmaat ovat aiheuttaneet ilmastonmuutoksen tähänastisilla päästöillään, joten niillä on myös päävastuu päästöleikkauksista sekä muista toimista, joita ilmastonmuutoksen hillitseminen vaatii.

Puitesopimus antaakin kehitysmaille oikeuden asettaa taloudellinen ja sosiaalinen kehitys ilmastonsuojelun edelle. Keskusteluja teollisuusmaiden päästöleikkausten syventämisestä on myös käyty jo jonkin aikaa UNFCCC:ssä.

Kehitysmaat eivät näin ollen näe erityistä syytä aloittaa EU:n esittämää uutta neuvottelukierrosta. Sen sijaan ne peräänkuuluttavat rikkaiden maiden vastuuta toteuttaa puitesopimuksessa ja Kiotossa sovitut velvoitteet kehitysmaita kohtaan. Teollisuusmaat lupasivat muun muassa rahoittaa ilmastonmuutosta hillitsevistä toimista aiheutuneita ylimääräisiä kuluja kehitysmaissa sekä edesauttaa tarvittavan teknologian siirtämistä pohjoisesta etelään.

Kiinan huikea talouskasvu on saavutettu ympäristöstä pahemmin piittaamatta. 75 prosenttia energiasta tuotetaan polttamalla hiiltä usein tehottomalla ja saastuttavalla vanhanaikaisella tekniikalla. Maa onkin tilastoijasta riippuen maailman pahin tai toiseksi pahin kasvihuonekaasujen päästäjä. Jos Kiina saataisiin mukaan päästötalkoisiin, olisi Yhdysvallatkin helpompi taivutella mukaan – ja toisinpäin.

Kiinan johto on hiljalleen herkistynyt ympäristöasioille, sillä se uhkaa jo talouden kasvua. Kesäkuussa maa julkisti oman ilmastopoliittisen ohjelmansa. Talouskasvun malli luvataan muuttaa ympäristöystävällisemmäksi ja tehokkaammaksi. Tavoitteeksi on muun muassa asetettu energian kulutuksen vähentäminen 20 prosenttia bruttokansantuoteyksikköä kohden vuoteen 2010 mennessä.

Tavoitteiden saavuttaminen on kuitenkin melkoinen haaste. Tähänastinen talouskasvu on hyödyttänyt pääasiassa Kiinan kaupunkeja ja niiden laajenevaa keskiluokkaa. Lähivuosikymmeninä myös maaseudun sadat miljoonat köyhät olisi saatava vaurastumaan. Tätä tavoiteltaessa ympäristöseikat jäävät kakkossijalle.

Kansainvälisessä ilmastopolitiikassa Kiina pelaa varman päälle etujaan tiukasti valvoen ja toimintavapautensa maksimoiden. Pekingin hallituksen toiveuni olisi talouskasvun turvaaminen ympäristöä vahingoittamatta eli talouskasvun ja saastuttamisen välisen kytkennän purkaminen. Tähän se tarvitsee rahaa ja teknologiaa – mieluiten muiden rahaa ja teknologiaa.

Kiina haluaa tehdä päästövertailuja suhteuttamalla ne väestömäärään tai huomioimalla aiempien vuosikymmenten aikana kerääntyneet päästöt. Näissä vertailuissa Kiinankin kaltainen nouseva talousjätti jää vielä kauaksi teollisuusmaiden tasosta.

Kiinan ilmastopoliittinen neuvotteluasetelma on ihanteellinen. Kaikista kehitysmaista se on hyötynyt eniten Kioton pöytäkirjan joustomekanismien tarjoamasta mahdollisuudesta myydä teollisuusmaille päästön vähennyksiä. Niitä syntyy hankkeista, joissa vanhaa tekniikkaa korvataan puhtaammalla tai joissa lisätään uusiutuvan energian käyttöä.

Kiinan osuus kaikista myydyistä päästövähennyksistä on yli 40 prosenttia. Myyntituloilla tuetaan kymmeniä energia- tai teollisuushankkeita, joihin sisältyy usein uuden teknologian siirtoa.

Tätä porttia Kiina käyttäisi mielellään vieläkin enemmän: mitä kunnianhimoisempiin leikkaustavoitteisiin teollisuusmaat saadaan sitoutumaan, sitä enemmän ne todennäköisesti joutuvat hankkimaan päästövähennyksiä Kiinan kaltaisista maista.

Kiinan painavin peruste uuden neuvottelukierroksen avaamiselle onkin teollisuusmaiden päästöleikkausvelvoitteiden lisääminen ja teknologiansiirron varmistaminen. Mikäli neuvottelut uhkaavat tuoda velvoitteita myös Kiinalle, maalla ei ole motiivia muuttaa nykyistä, sille varsin edullista tilannetta.

Toisaalta USA:n ehdottama linja, joka painottaa alueellisia ja kahdenvälisiä kumppanuuksia, teknologian kehittämistä ja siirtämistä sekä vapaaehtoisia sitoumuksia, sopii sekin Kiinalle mainiosti.

Intia kehitysmaaleirin äänitorvena

Intian kasvihuonekaasupäästöt ovat maailman neljänneksi suurimmat. Ne lisääntyivät 87 prosenttia vuosina 1990-2004. Ennustettu kasvu vuoteen 2025 mennessä on noin 70 prosenttia. Energiantarve katetaan pitkälti hiilellä huolimatta hallituksen yrityksistä monipuolistaa energialähteiden palettia.

Intia esiintyy mielellään kehitysmaaleirin äänitorvena ja on ehkä Kiinaakin jyrkemmin painottanut teollisuusmaiden vastuuta ilmaston lämpenemisessä.

Myös Intiassa on käynnistetty kunnianhimoisia ohjelmia maaseudun sähköistämiseksi, ja niiden toteuttaminen olisi vaikeaa, jos päästörajoitukset ovat liian tiukkoja. Intialta ei heru lainkaan kannatusta muiden kuin teollisuusmaiden päästöleikkausvelvoitteisiin tähtääviin neuvotteluihin.

Brasilia on viidenneksi suurin kasvihuonepäästöjen aiheuttaja. Jopa 75 prosenttia sen nettopäästöistä on peräisin maankäytön muutoksista, etenkin sademetsän raivaamisesta. Ilmastonmuutoksen ja metsätalouden suhde onkin Brasilian keskeisiä kiinnostuksen kohteita. Myös Brasilia kohdistaisi velvoitteita vain teollistuneille valtiolle. UNFCCC:n kokouksissa Brasilia on liittoutunut Etelä-Afrikan kanssa.

Kehitysmaaryhmään kuuluvat, Qatarin ja Saudi-Arabian kaltaiset öljydollareissa kylpevät maat runnoivat YK:n puitesopimukseen artiklan, jossa luvataan öljyntuottajamaille korvauksia ilmastonmuutoksen vastaisista toimista aiheutuvista haitoista. Maat ovat tehneet tämän lupauksen lunastamisesta kynnyskysymyksen monen muun asiakohdan hyväksymiselle. Niillä on hyviä neuvottelijoita, paljon rahaa ja vaikutusvaltaa, joten öljymaat onnistuvat usein manipuloimaan muun kehitysmaaryhmän tuekseen. Ne eivät luonnollisestikaan tue uusia, mahdollisesti fossiilisten polttoaineiden kysyntää leikkaavia sopimusjärjestelyjä.

UNFCCC:ssä 189 maata neuvottelee kaikista ilmastonmuutokseen liittyvistä kysymyksistä yhtä aikaa. Neuvottelut kattavat sekä ilmastonmuutoksen hillitsemisen että siihen sopeutumisen, ja päätökset tehdään konsensuksella.

Kehitysmaat kykenevät tällaisessa järjestelmässä käyttämään lukumääräänsä täysimääräisesti hyväkseen. Suurimmalla osalla maista ei ole juurikaan merkitystä ilmastonmuutoksen torjunnassa, mutta niiden tuki on tavalla tai toisella ostettava, mikäli uudesta sopimusjärjestelmästä halutaan sopu.

Ilmastonmuutoksen hillitseminen riippuu verraten pienestä maajoukosta: teollisuusmaista ja muutamasta suuresta nousevasta taloudesta, kuten Kiinasta, Intiasta, Brasiliasta, Indonesiasta ja Venäjästä. Mikäli YK-raide tukkeutuu, jossain vaiheessa saatetaan päätyä ratkomaan ydinkysymyksiä pienemmän neuvottelupöydän ääressä – USA:n ehdottamalla tavalla.

Näin on käynyt ennenkin kansainvälisissä neuvotteluprosesseissa, kun aidosti monenkeskinen neuvottelukoneisto on jämähtänyt paikoilleen. Esimerkiksi kansainvälisten kauppaneuvottelujen kahdenvälisten ja alueellisten neuvottelujen malli saattaa vielä nousta varteenotettavaksi menettelyvaihtoehdoksi YK-raiteelle.

Neuvottelut saattavatkin johtaa sopimusten tai elementtien arkkitehtuuriin, jossa on valinnaisia ja muuttuvia osia maiden erilaisin tilanteisiin sovitettavaksi. Kioton ytimen muodostavat määrälliset päästövähennykset ovat todennäköisesti paletissa mukana, mutta eivät ainoana tai välttämättä edes keskeisenä elementtinä.

Sopimusjärjestelmä ulottuisi myös perinteisen ympäristöpolitiikan ulkopuolelle, muun muassa kauppapolitiikkaan sekä laajasti teknologian siirron ja rahoituksen kysymyksiin. EU:n neuvottelijoiden piirissä tällaisen hajanaisemman sopimusjärjestelmän mahdollisuus kyllä ennakoidaan, mutta omista, Kioton sopimusta uskollisemmin seurailevista tavoitteista halutaan ainakin julkisuudessa pitää kiinni.

Politiikan veturi haussa

Paljon riippuu siitä, keneltä löytyy seuraavina vuosina todellista poliittista tahtoa ja voimaa kansainvälisen ilmastoagendan johtamiseen. Bush painotti aloitteessaan USA:n uutta, määrätietoista asennetta: ”The United States is in the lead, and we’re going to stay in the lead”. (Toim. suom. ”Yhdysvallat on johdossa, ja aiomme myös pysyä johdossa.”)

Retoriikka muistuttaa kovasti Euroopasta kuultua: ”Tämänhetkisissä ilmastokeskusteluissa kaikki maat odottavat jonkun liikahtavan ensin. Vain EU:n johtajuus voi laukaista umpikujan.” Näin perusteli helmikuussa 2007 EU:n ympäristökomissaari Stavros Dimas EU:n yksipuolisia päästövähennyssitoumuksia, joilla muut osapuolet pyritään saamaan mukaan neuvotteluihin.

Kuka siis johtaa kansainvälistä ilmastopolitiikkaa ja mihin suuntaan, kun keskeiset johtajakandidaatit ovat kaikissa kipeissä asioissa rapakon mitan päässä toisistaan? Kenen linjoille on päädytty, jos yhden sopimuksen sijaan tuloksena on monipolvinen sopimusjärjestelmä?

Euroopassa uskotaan lujasti, että USA:n politiikka muuttuu ensi vuoden presidentinvaalien jälkeen. USA:n EU-suurlähettiläs C. Boyden Gray toppuutteli toiveita hiljattain: ”Sillä ei ole merkitystä, kuka hallitsee Valkoista taloa. [?] Demokraatit ovat viestittäneet edustajanhuoneessa hyvin selvästi, että Kiina ja Intia on saatava mukaan ennen kuin USA:ssa tehdään uutta ilmastopoliittista lainsäädäntöä.”

EU:n yksipuoliset päästöleikkaussitoumukset ovat ilmaston kannalta hyvä asia – olkoonkin, että unionin päästöt muodostavat vain noin 14 prosenttia maailman kokonaispäästöistä. Mutta ovatko yksipuoliset sitoumukset hyvää neuvottelutaktiikkaa, jos syntyvä sopimusjärjestelmä poikkeaakin paljon EU:n tavoittelemasta mallista? Kovin vääntö on vielä edessä.