Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä

Kansainvälisellä ilmastopolitiikalla on paikalliset juuret

Ilmastopolitiikkaa tehdään nyt paikallisella tasolla, vaikka yksittäiset toimijat eivät voi vaikuttaa ilmastonmuutoksen etenemiseen. Mistä kehitys johtuu? Onko siitä ilmastonmuutoksen hidastajaksi?

Ilmastonmuutos on globaali ympäristöongelma, koska kasvihuonekaasujen päästöt nostavat koko maailman keskilämpötilaa riippumatta siitä, missä ne on tuotettu. Koska yksittäisten valtioiden toimilla ei ole juurikaan vaikutusta ilmastonmuutoksen etenemiseen, ilmastopolitiikan tutkijat ja harjoittajat ovat korostaneet kansainvälisen yhteistyön merkitystä.

Käytännössä ilmastopolitiikka on kehittynyt juuri päinvastaiseen suuntaan. Kansainvälinen yhteistyö ilmastonmuutoksen torjumiseksi on edistynyt hitaasti, Euroopan unionin sisäistä politiikkaa lukuun ottamatta. Vain osa teollisuusmaista on sitoutunut Kioton pöytäkirjassa todelliseen päästövähennystavoitteeseen, ja käytännössä ainoastaan EU:n jäsenmaat ovat vähentäneet päästöjään. Lisäksi sopimuksen rikkomisesta ei rangaista millään tavalla.

Samaan aikaan yksittäiset toimijat eri puolilla maailmaa ovat aloittaneet päästövähennykset. Euroopassa useat maat, kuten Ruotsi, Tanska ja Saksa, ovat kehittäneet lainsäädäntöä uusiutuvan energian edistämiseksi. Yhdysvalloissa itä- ja länsirannikon osavaltiot ovat tiukentaneet autojen päästövaatimuksia, ja suunnitelmat päästökauppajärjestelmien luomiseksi etenevät nopeasti. Sadat kaupungit ovat liittyneet kansainväliseen Cities for Climate Protection -järjestöön, jonka jäsenet tuottavat jopa 15 prosenttia maailman kasvihuonekaasupäästöistä.

Kansainvälisen politiikan teorian näkökulmasta ei ole yllättävää, että kansainvälinen yhteistyö on vaikeaa. Paikallisen ja alueellisen ilmastopolitiikan nopea kehitys taas on tullut monelle tutkijalle yllätyksenä: Miksi toimijat, jotka eivät voi vaikuttaa ilmastonmuutoksen etenemiseen, nostavat ilmastopolitiikan asialistalleen?

Ilmastopolitiikasta monia hyötyjä

Poliittisen päätöksenteon lähtökohtana on yleisesti ottaen poliittisen edun tavoittelu, joka demokratioissa perustuu kansalaisten ja vaikutusvaltaisten eturyhmien suosimaan lainsäädäntöön. Tämän teorian mukaan poliitikot tekevät ilmastopolitiikkaa, jos sen tuottamat hyödyt ylittävät kustannukset.

Ilmastopolitiikan kustannukset tunnetaan varsin hyvin. Energian hinnan nousu lisää elämisen kustannuksia ja heikentää energianintensiivisten tuotannonalojen kilpailukykyä. Ilmastopolitiikkaan on suhtauduttu varsin varauksellisesti esimerkiksi amerikkalaisen autoteollisuuden kehdossa, Michiganissa ja Suomen metalliteollisuudessa.

Ilmastopolitiikasta on kuitenkin myös taloudellista hyötyä. Jos energiamarkkinoiden toiminnassa on häiriöitä, voi energiatehokkuuden parantaminen lainsäädännöllä olla taloudellisesti edullista. Uusiutuvan energian kehittäminen vähentää ilmansaasteita ja voi luoda perustan vientiyritysten toiminnalle, sillä uusiutuvan energian markkinat kehittyvät juuri nyt nopeasti.

Ilmastopolitiikka tarjoaa kahdenlaisia poliittisia hyötyjä. Ympäristökysymyksistä kiinnostuneet äänestäjät kannattavat ilmastopolitiikkaa. Ilmastopolitiikka on myös taloudellisen sääntelyn muoto, jossa siirretään varallisuutta eturyhmältä toiselle. Esimerkiksi Kaliforniassa päästövähennysten odotetaan luovan työpaikkoja ja kasvattavan kansantuloa, koska naapuriosavaltioiden tuotteet eivät vastaa uusia energiatehokkuuden standardeja.

Politiikan tutkijoiden mukaan näillä sivuhyödyillä on suuri vaikutus ilmastopolitiikkaan paikallisella tasolla. Ne Yhdysvaltain osavaltiot ja eurooppalaiset jäsenvaltiot, joissa ilmastopolitiikka tuottaa paljon sivuhyötyjä, ovat tehneet paikallista ilmastopolitiikkaa.

Lisäksi ilmastopolitiikka on usein hyvin valikoivaa, sillä eri toimenpiteiden hyödyt ja haitat vaihtelevat. Kaliforniassa korostetaan liikenteen päästöstandardeja, kun taas Yhdysvaltain itärannikolla ilmastopolitiikka perustuu päästökauppaan.

Saksassa uusiutuvan energian kunnianhimoisen edistämisen ja uusien hiilivoimaloiden rakentamisen välillä ei ole ristiriitaa, vaikka niiden vaikutus ilmastoon on päinvastainen. Ensi silmäyksellä epäjohdonmukainen ja tehoton päästövähennysohjelma voi olla poliittisesti hyvin tarkoituksenmukainen.

Paikallinen ilmastopolitiikka on levinnyt myös teollisuusmaiden ulkopuolelle. Kiinan hallitus tavoittelee uusiutuvan energian osuuden nostamista 16 prosenttiin nykyisestä 7,5 prosentista vuoteen 2020 mennessä, ja käytännön toteutus tapahtuu juuri paikallistasolla. Maa on myös sulkenut vanhoja hiilikaivoksia. Samaan aikaan Kiina kylläkin rakentaa hiilivoimaa ja tuo yhä enemmän öljyä ja maakaasua ulkomailta.

Paikalliset projektit koekenttinä

Paikalliset toimet eivät itsessään riitä ilmastonmuutoksen torjumiseksi. Nykytilanteessa jotkut toimijat eivät katso saavansa ilmastopolitiikasta mitään hyötyä, joten ne jatkavat vanhaan tapaan. Maailman kasvihuonekaasupäästöjen ennustetaankin kasvavan nopeasti.

Paikallisella ilmastopolitiikalla voi kuitenkin olla tärkeä rooli perustan luomisessa maailmanlaajuisille toimille. Energiateknologioiden kehitys perustuu markkinoiden laajenemiseen ja liiketaloudellisen ja teknisen osaamisen karttumiseen. Jos paikallinen ilmastopolitiikka laskee esimerkiksi tuulivoiman hintaa, siitä tulee houkutteleva vaihtoehto yhä laajemmalle joukolle taloudellisia toimijoita.

Amerikkalainen ilmastopolitiikan tutkija David Victor väittääkin, että paikallisessa ilmastopolitiikassa on ”madisonilaisia” piirteitä. Yhdysvaltain neljäs presidentti James Madison oli maan perustuslain pääarkkitehti ja paikallistason hallinnon puolestapuhuja. Osavaltiot, kunnat ja yritykset ovat ilmastopolitiikan koealueita, joissa hyvät teknologiat ja toimintamallit erotellaan huonoista.

Käytännön kokemuksen karttuminen on tärkeää myös siksi, että taloustieteilijät eivät ole yksimielisiä ilmastopolitiikan kustannuksista. Käytännössä toteutetut hankkeet tarjoavat päätöksentekijöille konkreettista näyttöä eri päästövähennystapojen kustannuksista.

Jos oppimisprosessi on riittävän nopea, kansainvälisille sanktioille on vähemmän tarvetta. Erityisesti suvereniteettiaan tarkasti puolustava Yhdysvallat ja nopeasti teollistuvat Aasian jättiläiset on helpompi saada mukaan ilmastotalkoisiin, jos päästöjä osataan vähentää edullisesti. Paikallinen ilmastopolitiikka voi olla ensiaskel kohti toimivaa kansainvälistä yhteistyötä.

Sen lisäksi, että paikallinen ilmastopolitiikka helpottaa kansainvälistä yhteistyötä, voi kansainvälinen yhteistyö vahvistaa paikallisen ilmastopolitiikan kehitystä. Kun tiedonkulku on keskeisessä osassa, toimenpiteiden koordinointi ja teknologian siirto voivat nopeuttaa oppimisprosessia ja helpottaa ilmastopolitiikan toteuttamista eri puolilla maailmaa.

Teollisuusmaiden näkökulmasta keskeistä on Euroopan ja Yhdysvaltain yhteistyö. EU:n komission rooli politiikan koordinoijana on ollut keskeinen, ja EU:n hyväksyttyä tänä vuonna 20 prosentin päästövähennystavoitteen vuodelle 2020 komission painoarvo kasvanee edelleen. Vaikka komission valta estää suuria jäsenmaita lipeämästä yhteisistä sopimuksista on vähäinen, se pystyy auttamaan jäsenvaltioita lainsäädännön valmistelussa ja edistämään niiden keskinäistä yhteistyötä.

Yhdysvalloissa osavaltiot ovat olleet kiinnostuneita EU:n päästökauppajärjestelmästä, ja amerikkalaisia asiantuntijoita onkin nähty Brysselissä varsin tiheään. Amerikkalaisten ilmastopolitiikan tutkijoiden mukaan on lähes varmaa, että Yhdysvaltain seuraava hallinto suhtautuu ilmastopolitiikkaan nykyistä hallintoa suopeammin. Tällöin tiedonsiirto ja yhteistyö helpottuvat.

Kiina avainasemassa

Teollisuusmaiden yhteistyötä tärkeämpää on kuitenkin teknologian ja osaamisen nopea siirto rivakasti teollistuviin maihin. Erityisesti Kiina, joka on arvioiden mukaan jo ohittanut Yhdysvallat maailman suurimpana hiilidioksidipäästöjen tuottajana, tarvitsee kaiken mahdollisen avun päästövähennyksissä. Edelleen köyhyydestä kärsivällä ja henkeä kohti vain vähän kasvihuonekaasupäästöjä tuottavalla Kiinalla ei ole halua tai edes mahdollisuuksia vähentää päästöjään taloudellisen kasvun kustannuksella.

Osaamisen siirto Kiinaan ja muihin nopeasti teollistuviin maihin on yhtäältä houkuttelevaa, koska parannuksia voidaan saada aikaan nopeasti, ja toisaalta vaikeaa, koska yhteistyö on uutta ja esteitä tehokkaalle tiedonsiirrolle riittää. Kiinalaiset teollisuustuottajat tai poliitikot eivät ole valmiita maksamaan suuria summia uusista päästövähennysteknologioista. Heillä ei myöskään ole tarjota vastaavaa osaamista ainakaan vielä, joten tiedon ja teknologian siirto on yksisuuntaista.

Tiedon ja teknologian siirron nopeuttamiseksi teollisuusmaiden on tuettava puhtaan energian ja energiatehokkuuden investointeja nopeasti teollistuvissa maissa. Kun nämä investoinnit tulevat taloudellisesti kannattaviksi, yritykset alkavat siirtää tietoa ja teknologiaa nopeasti kehittyviin maihin.

Kansainvälinen yhteistyö edistää kehitysmaiden osaamispääoman karttumista kahdella tavalla. Esimerkiksi Kioton pöytäkirjan puhtaan kehityksen mekanismi tarjoaa teollisuusmaille mahdollisuuden toteuttaa edullisia päästövähennyshankkeita kehitysmaissa. Nämä hankkeet korvaavat kotimaisia päästövähennyksiä ja laskevat siten sopimuksen toimeenpanon kustannuksia.

Puhtaan kehityksen mekanismin kaltaiset hiilimarkkinat ovat vahva kannustin siirtää osaamista kehitysmaihin, mutta niihin liittyy kaksi ongelmaa. Ensinnäkin jokaista kehitysmaissa vähennettyä hiilitonnia kohden teollisuusmailta jää yksi hiilitonni vähentämättä. Halvimmat päästövähennystavat eivät usein myöskään edistä osaamisen siirtoa. Esimerkiksi metsitys tai teollisuuskaasujen tuhoaminen eivät luo markkinoita energiateknologioille.

Toisaalta teollisuusmaat ovat myöntäneet kehitysmaille edullisia lainoja energiasektorilla ja rahoittaneet monia hankkeita odottamatta mitään vastineeksi. Näillä sektoreilla teollisuusmaiden politiikka ei ole kuitenkaan ollut johdonmukaista tai tehokasta.

Jos teollisuusmaat haluavat edistää päästövähennyksiä kehitysmaissa, niiden on löydettävä siihen tehokkaita tapoja, joita kehitysmaat pitävät oikeudenmukaisina. Kansainvälisen yhteistyön keskiössä on oltava energiateknologian siirto sekä kehitysmaiden päästövähennysten rahoittaminen. Tehtävä ei ole mahdoton, sillä teknologian siirto ei edellytä kipeitä rakennemuutoksia vauraissa teollisuusmaissa.

Vaikeampaa voi olla teollisuusmaiden omien päästöjen vähentäminen. Tämä on välttämätöntä siinä vaiheessa, kun nopeasti teollistuvien maiden on siirryttävä päästöjen kasvun hidastamisesta niiden vähentämiseen.

On kuitenkin varmaa, että tässä vaiheessa päätöksentekijöillä sekä teollistuneissa että teollistuvissa maissa on oltava käytössään laaja valikoima paikallisen ilmastopolitiikan seulan läpäisseitä toimia, jotta tarvittavat päästövähennykset voidaan toteuttaa mahdollisimman edullisesti.