Aikakauslehti politiikasta, taloudesta ja kansainvälisistä ilmiöistä
 

Ovatko ilmastoneuvottelut epäonnistuneet?

Planeetan rajat

Antto Vihma

Kansainvälistä ilmastopolitiikkaa arvostellaan toistuvasti tuloksettomuudesta. Näkemättä jää, että ilmastokokoukset palvelevat kansallisia ponnistuksia ja rakentavat hitaasti eri maiden välisiä yhteisiä tavoitteita, katsoo ilmastotutkija Antto Vihma.

Ovatko ilmastoneuvottelut epäonnistuneet?
Kuva: UN Climate Change/Flickr

”Durbanin ilmastokokouksen tulokset saattavat johtaa neljän asteen globaaliin läm­penemiseen”, raportoi The Economist viime joulukuussa. Arvio on triviaalisti oikeassa, mutta samalla suun­naltaan epätarkka. Lisäksi se asettuu käytännössä kansainvälistä ympäristö­politiikkaa vastaan.

Eurooppalaiset analyysit YK:n vuosit­taisista ilmastokokouksista ovat samanlaisia vuodesta toiseen. Kokouksen anti todetaan muutamista edistysaskelista huo­limatta vaatimattomaksi, koska neuvotte­lut eivät päätyneet korkeampiin päästövä­hennystavoitteisiin, joilla maapallon kes­kimääräinen lämpeneminen pysyisi halli­tusti kahden asteen alapuolella. Arvioissa puhutaan epäonnistumisesta ja vähäisestä kunnianhimosta sekä kritisoidaan synty­nyttä sopimustekstiä sisällön puutteesta. Kansainvälisessä ilmastopolitiikassa”kes­kustelu jatkuu”, mutta mitään ”todellista” ei saada aikaan. Arvioista syntyy hokemia, joissa epäillään YK:n toimintakykyä niin ilmastoneuvotteluissa kuin maailmanpo­litiikassa laajemminkin, ja hokemat tun­keutuvat julkiseen tietoisuuteen joukko­tiedotusvälineiden kautta.

Tämän dramaturgian perusongelma on se, ettei ilmastoneuvotteluille asetet­tuja odotuksia saavuteta kansainvälisten sopimusten rajallisilla välineillä. Arviot kansainvälisen ilmastopolitiikan onnis­tumisesta tulisi sijoittaa olemassa olevien mahdollisuuksien piiriin, eli suhteuttaa siihen, mistä voidaan sopia kansainväli­sesti ja mitä päättää kansallisesti. Muus­sa tapauksessa vaarana on YK:n alaisen neuvottelujärjestelmän eroosio sen ole­tetun jatkuvan ”epäonnistumisen” takia.

Kauas odotukset karkaavat

Jatkuvien pettymyksien kasautuessa on syytä miettiä eräitä periaatteellisia teki­jöitä YK:n ilmastoprosessiin kohdistuvi­en odotuksien taustalla. Nämä odotukset ilmentävät kylmän sodan päättymisen jälkeistä eurooppalaista edistysuskoa. Optimistisella 1990-luvulla esitettiin nyttemmin puhki siteerattu ”historian lopun” teesi demokratian ja markkina­talouden voittokulusta, ja samaan ai­kaan Washingtonin konsensus kiihdytti globalisaatiota ja keskinäisriippuvuutta. Maailmantaloudessa alkoi kasvukausi, johon ennenäkemättömällä tavalla osal­listui suuri osa maailmaa kehitysmaita myöten. Samalla usko kansainvälisten sopimusten mahdollisuuksiin vahvistui voimakkaasti.

Kun vielä kylmän sodan aikana kansainväliset sopimukset nähtiin neut­raaleina ja mahdollisuuksiltaan melko rajallisina työvälineinä, alettiin niitä 1990-luvulla pitää keinona edistää kunnianhimoisia ja arvolatautuneita­kin pyrkimyksiä, kuten ihmisoikeuksia, ympäristönsuojelua ja vapaakauppaa. Professori Martti Koskenniemen sanoin kansainvälinen oikeus ”kääntyi koh­ti etiikkaa”. Hetken aikaa Näytti siltä, että hyvä elämä oli saavutettavissa kansainvälisillä sopimuksilla. näytti siltä, että itse hyvä elämä oli saavutettavissa kansainvälisillä sopimuksilla.Varsinkin Euroopassa monenkeskisiä sopimuksia koskevat odotukset nousivat ennennä­kemättömälle tasolle.

Monenkeskinen päätöksenteko menestyikinhetken erittäin hyvin. Uru­guayn neuvottelukierroksella kansal­lisvaltiot luovuttivat niin paljon valtaa Maailman kauppajärjestö WTO:lle, että 1980-luvulla moisesta olisi voitu vain unelmoida. Myös YK:n turvallisuusneu­voston tehtävä korostui konfliktien rat­kaisussa.

Rio de Janeiron Earth Summit -suur­kokouksessa 1992 luotiin pohja moder­nille kansainväliselle ympäristöpolitiikal­le. Viisi vuotta myöhemmin allekirjoitet­tiin Kioton pöytäkirja, joka sanktioineen ja aikatauluineen on selkeästi historian tiukin ympäristösopimus. Jos nykytilan­netta verrataan näihin 1990-luvun läpi­murtoihin, ovat viimeaikaiset ilmastoko­koukset kieltämättä mitäänsanomatonta institutionaalisen diskurssin arkipäivää – välttämätöntä mutta laajemmalta mer­kitykseltään epäselvää.

Monenkeskisyyden melankolia

Tarkemmin katsottuna kansainvälinen il­mastopoliittinen päätöksenteko on ollut vaikeuksissa alusta alkaen. Tärkeimpiä syitä tähän ovat ilmastonmuutoksen on­gelman rakenne sekä yhteen kietoutuneet kansalliset ja geopoliittiset esteet.

Ensinnäkin ilmastonmuutoksen tor­junta vaatii laaja-alaisia politiikkatoi­mia, jotka vaikuttavat kansantalouteen, kasvuun ja innovaatioihin. Vihreän ja ruskean talouden keskinäisdynamiikka on monisyistä ja osin kiistanalaistakin. Voidaan kuitenkin esittää, että kunnian­himoisella ilmastopolitiikalla on vaiku­tuksia yksityisten sijoittajien pääomien tuottoihin, ja jo tämä herättää usein investoijien periaatteellisen vastarinnan.

Lisäksi ilmastopolitiikka kytkeytyy suoraan energiapolitiikkaan ja maan­käyttöön, jotka ovat perinteisesti kan­sallisen itsemääräämisoikeuden ytimes­sä. Kiinnostus suvereniteetin jakamiseen näillä politiikka-alueilla ei ole koskaan ulottunut kauas Euroopan ulkopuolelle. Näin jo ilmasto-ongelman rakenne kaventaa kansainvälisten sopimuksien mahdollisuuksia monin tavoin.

Toiseksi oikeudellisesti sitova kan­sainvälinen sopimus joutuu Yhdysval­loissa senaatin käsittelyyn ja vaatii siellä kahden kolmasosan määräenemmistön. Senaatti sen paremmin kuin Yhdysvalto­jen yleinen mielipidekään eivät hyväksy ympäristöpoliittisia velvoitteita, mikäli oikeudelliselta muodoltaan samat vaati­mukset eivät koske myös Kiinaa ja muita nousevia talouksia. Ne puolestaan vas­tustavat tiukasti itseään koskevaa, velvoittavaa kansainvälistä säätelyä. YK:n ilmastopolitiikan tuloksekkuus riippuu sen suhteesta näiden suurten jäsenmai­den kansalliseen politiikkaan. Siihen YK:n ilmastopolitiikalla on kuitenkin rajallisesti vaikutusvaltaa.

Velvoittavien ja oikeudellisesti sito­vien ympäristösopimusten vaikeuksien ohella kansainvälinen kilpailu näyttää lisääntyvän myös talouden ja turvalli­suuspolitiikan alueella. Lisäksi finans­sikriisien sarja on vähentänyt ilmaston­muutoksen painoarvoa kansainvälisellä asialistalla ja lisännyt eri toimijoiden pelkoa ilmastopolitiikan mahdollisista makrotaloudellisista rasitteista.

Ellei maailmanpolitiikan järjestystä ravistella lähivuosina perustuksia myö­ten, näyttää trendi kulkevan yhä selvem­min kohti kansallisia, maakohtaisesti päätettyjä ja tältä pohjalta räätälöityjä ilmastopoliittisia toimia.

Kohti yhteistä visiota

Rajoituksista huolimatta kansainväliset ilmastoneuvottelut ovat olleet monin ta­voin tuloksekkaita, jopa korvaamatto­mia. YK:n ilmastoneuvottelut ovat ensin­näkin pitäneet ilmastonmuutoksen vuo­desta toiseen kansainvälisellä agendalla, mikä on puolestaan parantanut ympä­ristöpoliittisesti edistyksellisten ryhmi­en asemaa kansallisissa keskusteluissa ilmastosopimuksen 194 jäsenmaassa ja vahvistanut kansallista ilmastopoliittista päätöksentekoa.

Toiseksi ilmastoneuvottelut rakenta­vat yhteistä visiota ilmastonmuutoksen ongelmasta ja eri maiden velvollisuuk­sista, vaikkakin erittäin hitaasti. Osa­puolet ovat vähitellen luopumassa kehi­tysmaiden ja teollisuusmaiden välisestä jyrkästä vastakkainasettelusta, mistä kertovat esimerkiksi Balin toimintaohjel­maan vuonna 2007 ensi kerran kirjatut kehitysmaidenkansalliset ilmastotoimet.

Hyvä esimerkki viime vuosina syn­tyneestä yhteneväisyydestä on myös ta­voite pysäyttää ilmaston lämpeneminen kahteen asteeseen, jonka puolesta Euroo­pan unioni pitkään kampanjoi ja joka on nyt yleisesti hyväksytty neuvotteluiden lähtökohdaksi ja globaaliksi tavoitteeksi.

Kolmanneksi Kansainväliset ilmasto­neuvottelut lisäävät eri maiden kansal­lisen ilmastopolitiikan läpinäkyvyyttä.kansainväliset ilmasto­neuvottelut lisäävät eri maiden kansal­lisen ilmastopolitiikan läpinäkyvyyttä. Ilmastosopimukseen on suurella vaival­la rakennettu järjestelmä, jonka avulla mitataan, raportoidaan ja todennetaan maiden kasvihuonekaasupäästöjä. Eri osapuolten ilmastopolitiikkaa on näin mahdollista vertailla, ja valtiot voivat paremmin seurata naapureidensa toi­menpiteitä. Myös ympäristönsuojelijoille ja medialle on tästä toiminnasta huomat­tavaa hyötyä kansallisella tasolla.

Lisäksi ilmastoneuvottelut toimi­vat ilmastopolitiikan käytännön ideoi­den markkinapaikkana. Päästökauppa on tästä näkyvin esimerkki: alun perin amerikkalainen idea nousi ilmastopoli­tiikassa eurooppalaiseksi tavaramerkiksi. Nyt jopa nousevat kehitysmaat Kiina ja Etelä-Afrikka kokeilevat päästökauppaa. Useita muitakin kiinnostavia aloitteita on viime vuosina noussut julkiseen har­kintaan nimenomaan YK:n ilmastoneu­votteluiden kautta. Aloitteet ovat koske­neet esimerkiksi trooppisen metsäkadon ehkäisyä (REDD+).

Utopia ilmastosopimuksesta

Jo edellä esitettyjen esimerkkien valossa on selvää, ettei kansainvälinen ilmasto­politiikka yksiselitteisesti epäonnistu, vaikkei se kykenekään täyttämään sille asetettuja kohtuuttomia odotuksia. Ei ole rakentavaa vuosittain odottaa ylhäältäpäin tulevaa kansainvälistä ilmastoso­pua, joka nostaisi maiden kansalliset päästötavoitteet tieteen vaatimalle ta­solle. Ilmastopolitiikan historia ei tunne tämänsuuntaista kokoustulosta – ei edes 1990-luvulla, jolloin maailmanpolitiikan tähdet olivat monenkeskiselle päätöksen­teolle suotuisassa asennossa.

Utooppista ajattelua voi tosin myös puolustaa. Saksalaisfilosofi Jürgen Ha­bermasin mukaan poliittinen ajattelu elää ajan hengessä, ja tämä Zeitgeist saa voimaa kahdesta vastakkaisesta mutta toisiinsa kietoutuneesta ajatuksellisesta liikkeestä: historiallisesta ja utooppises­ta ajattelusta. Kokemuksen kyllästämä historiallinen ajattelu näyttää omistau­tuneen utooppisten hankkeiden arvostelemiseen, kun taas utopiat voivat avata poliittisia mahdollisuuksia histo­riallisen jatkumon ulkopuolelle. Näin ollen utooppinen ajattelu on arvokas väline vaihtoehtojen etsimiseen, mutta sen tulee tukeutua historian prosessiin. Utooppiselle poliittiselle ajattelulle voi­daan asettaa laadullisia kriteerejä; sitä tulee arvioida suhteessa edellytysten kypsyyteen, poliittiseen tiekarttaan, ”itse todellisuudessa olevaan todelliseen mah­dollisuuteen”.

Utopia YK:n ilmastokokouksessa syntyvistä kunnianhimoisista päästö­tavoitteista ei kommunikoi historian eikä nykytilanteen kanssa. Lisäksi YK:n ilmastoneuvotteluiden leimaaminen jat­kuvaksi pettymysten sarjaksi vaarantaa neuvotteluiden uskottavuuden ja poliitti­sen perustan.YK:n ilmastoneuvotteluiden leimaaminen jat­kuvaksi pettymysten sarjaksi vaarantaa neuvotteluiden uskottavuuden ja poliitti­sen perustan. Mielikuva YK:n jatkuvasta ”epäonnistumisesta” tuottaa kyynistä yleisepäilyä, jonka valossa kansainväliset ympäristösopimukset sekämaailmanjärjestö itse ovat tuomittuja epäonnistu­maan myös tulevaisuudessa ja kaikessa kauttaaltaan. Tämä puolestaan sopii erinomaisesti niille intressiryhmille, jotkavastustavat kaikkea kansainvälistä ympäristöpolitiikkaa.

Vaikka vuosittainen odotus kansain­välisesti sovittavista kunnianhimoisista ja sitovista päästörajoituksista on kes­tämätön, voi YK:n ilmastoprosessi tehdä paljon kansallisten ilmastotoimien mah­dollistamiseksi.

Kirjoittaja on tutkija Ulkopoliittisessa instituutissa.

 
Ulkopolitiikka 2/2012

Ilmastopolitiikan B-suunnitelma

Antti Kivimäki

Yhden edistys, toisen taantumus

Antti Kivimäki

Ovatko ilmastoneuvottelut epäonnistuneet?

Antto Vihma

Espanja muutosten edessä

Teemu Sinkkonen

Euroopan unionin arkkitehti

Joonas Pörsti/UP

Slummien selviytyjät

Niina Oisalo

Vaihtuuko maailmanpoliisi?

Joonas Pörsti/UP

Miksi Maailmanpankin pääjohtaja on valittava Yhdysvalloista?

Anna-Kaisa Hiltunen/UP

Yhteisen planeetan jakajat

Teija Tiilikainen

Tilastovelho

Anna-Kaisa Hiltunen/UP

Äly hoi

Joonas Pörsti/UP

Tarinatekniikoilla vihollista päin

Anna-Kaisa Hiltunen/UP

Nuori ja levoton

Juha Mäkinen/UP

Sitoumukset elintason mukaan

Anna-Kaisa Hiltunen/UP

Puhtaan veden kysyntä kasvaa

Lauri Seppälä

Ei vain leivästä

Juha Mäkinen/UP

Kuluttaja, älä syyllisty

Hanna Nikkanen

EU pelkää kansan valtaa naapurustossaan

Kristi Raik

Kärki edellä

Kaisa Korhonen

Islanti vuonna nolla

Hanna Nikkanen

Islannin ja Wikileaksin romanssi uudisti medialait

Hanna Nikkanen

Myanmar avaa oviaan kurinalaisesti

Bart Gaens

Hollanden taikasana

Raine Tiessalo

Turvaneuvosto terästi otettaan

Janne Taalas

Alueelliset mahdit vastakkain

Joonas Pörsti/UP

Eurooppa maksaa virheistään

Pekka Vahvanen

Finanssikriisi rahapelurin silmin

Henri Purje

Kylmän sodan oppi-isästä tuli toisinajattelija

Kari Möttölä

Saksan vasemmisto etsii suuntaa

Yrjö Lautela

Jännitettä Vapautuksen aukiolla

Sanna Negus

Ministeri kuin luonnonvoima

Juha Mäkinen/UP

Radion sinfoniaorkesterin lippujen voittajat on arvottu

Anna-Kaisa Hiltunen/UP

Maailman suurimmat johtajat

Anna-Kaisa Hiltunen/UP

Aavikon omistajat

Anna-Kaisa Hiltunen/UP, kuvat ja kartta Tuomas Kortteinen/UP